I SA/Kr 1199/16

|Sygn. akt I SA/Kr 1199/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2017 r., sprawy ze skarg W.K., na postanowienia Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 19 września 2016 r. Nr [...],[...],[...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, , - s k a r g i o d d a l a - Postanowieniami z dnia 19 września 2016r. o nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) – po analizie odwołań W.K.od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu 29 lipca 2016r. o nr [...] – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań od ww. decyzji z dnia 29 lipca 2016r. W uzasadnieniu przedmiotowych postanowień z dnia 19 września 2016r., Dyrektor M.Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w dniu 29 lipca 2016r. organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydał decyzje o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu j.w. w kwotach kolejno: – 2.028,68 zł (decyzja nr [...]); – 1.916,03 zł (decyzja nr [...]); – 1.685,51 zł (decyzja nr [...]). Ww. decyzje zostały doręczone W.K. (do rąk żony T.K.) w dniu 2 sierpnia 2016r. W dniu 17 sierpnia 2016r. W.K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. odwołania od ww. decyzji, opatrzone datą 14 sierpnia 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przekazał następnie odwołania do rozpatrzenia Dyrektorowi M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. Zdaniem organu odwoławczego, rolnik uchybił terminowi na wniesienie odwołań, a zatem nie mogły one zostać rozpatrzone merytorycznie. Zaznaczono, że wniesienie odwołania od decyzji jest czynnością procesową. Warunkiem jej skuteczności jest m.in. dochowanie przeznaczonego na nią terminu. Termin na wniesienie odwołania reguluje art. 129 § 2 k.p.a. Organ podał, że dopełniając wymogu zapisanego w art. 107 § 1 k.p.a., informację o ww. terminie zawarto w pouczeniu, będącym elementem każdej z doręczonych decyzji, od których strona wniosła odwołania. Zgodnie ze sformułowaną w art. 39 k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, przedmiotowe decyzje zostały doręczone rolnikowi pod wskazany przez niego adres, za pokwitowaniem w dniu 2 sierpnia 2016r. Potwierdziło to zwrotne potwierdzenie odbioru, które dotarło do ww. Biura Powiatowego ARiMR w M. i którego kopię załączono do dokumentacji sprawy, przekazanej do M. Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ II instancji przytoczył także treść art. 57 § 1 k.p.a. oraz art. 57 § 4 k.p.a. i wyjaśnił, że ostatnim dniem na złożenie odwołań był dzień 16 sierpnia 2016r. Tymczasem przesyłki zawierające odwołania zostały w przedmiotowej sprawie wniesione w dniu 17 sierpnia 2016r., co oznaczało przekroczenie terminu, jaki w sprawie przysługiwał na wniesienie odwołań. Równocześnie rolnik nie sformułował w jakiejkolwiek formie prośby o przywrócenie terminu na złożenie ww. odwołań, jak również nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi mogło być usprawiedliwione. Z uwagi na brzmienie art. 58-59 k.p.a., brak ww. elementów, uniemożliwił organowi II instancji przeprowadzenie postępowania, w wyniku którego wspomniany termin, mógłby ewentualnie zostać przywrócony. Brak bowiem wniesienia prośby o przywrócenie terminu nie jest brakiem, którego konsekwencją powinno być wystosowanie przez organ administracji, wezwania do jego usunięcia, np. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podano też, że organy administracji nie mają obowiązku pouczania stron z urzędu o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania. Dla uzasadnienia swego stanowiska, organ powołał przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 1997r., sygn. akt III SA 681/96, wyrok NSA z 6 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2028/97. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wskazał na merytoryczne aspekty spraw, a następnie w odniesieniu do stwierdzenia uchybienia terminom do wniesienia odwołań podał, że jest człowiekiem niewykształconym i nie zna się na procedurach sądowych. W skargach sformułowano dodatkowo wnioski o zwolnienie z opłat sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu, opisując sytuację zdrowotną i finansową. Wniesiono o przychylenie się do stanowiska skarżącego i wstrzymanie się organu od roszczeń wobec niego. W odpowiedziach na skargi organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawach, uznał wydane postanowienia za prawidłowe, uwzględniające okoliczności i przepisy istotne dla ich rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ mógłby rozważyć okoliczność o wstrzymaniu wpłacania przez skarżącego wyliczonych kwot i odsetek, które miał zwrócić, jednakże skarżący nie sformułował prośby o przywrócenie terminu na wniesienie odwołań. Powołano się na komentarz k.p.a. i stwierdzono, że samo wniesienie odwołania nie mogło być rozumiane, jako automatyczne wniesienie prośby o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego odwołania nie wynikało w żaden sposób, że strona domagała się przywrócenia terminu. Podkreślono, że w odwołaniach nie tylko nie sformułowano prośby o przywrócenie terminu, lecz także brak było wskazania jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o uchybieniu terminu nie z winy skarżącego. Podniesiono, że skarżący został prawidłowo pouczony o terminie wniesienia odwołań, tym samym miał świadomość, że jego odwołania były wniesione po terminie. Dodano, że organ nie był obowiązany powiadamiać strony o możliwości wniesienia prośby o przywrócenie terminu także z uwagi na brzmienie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), zgodnie z którym organ ARiMR udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził bezzasadność podniesionych zarzutów i wniósł o oddalenie skarg. Dostrzegając związek między rozpoznawanymi sprawami ze skarg W.K. oraz biorąc pod uwagę względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron, Sąd postanowił skorzystać z możliwości wynikającej z art. 111 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Kr 1199/16. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Warunki te – w ocenie Sądu – w badanej sprawie zaistniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożone w niniejszej sprawie skargi zostały rozpoznane przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 - Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do zapisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Ponadto wskazać należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu były postanowienia Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 września 2016r. o nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia 29 lipca 2016r. o nr [...] ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w płaszczyźnie ich zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził, aby organ administracji publicznej naruszył prawo, jak również wydane przez ten organ postanowienia – wbrew zarzutom skargi – nie naruszają obowiązujących przepisów i nie zasługują na uwzględnienie. A zatem Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARMiR w K. w sposób prawidłowy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań przez W.K. od ww. decyzji. Na wstępie wskazać należy, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego stanowi, iż postępowanie to jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Jednak, aby skutecznie skorzystać z tego środka zaskarżenia konieczne jest dochowanie 14-dniowego terminu od daty doręczenia zaskarżanej decyzji. Uchybienie powyższego terminu skutkuje niedopuszczalnością odwołania i pozostaniem w obrocie decyzji organu pierwszej instancji. Upływ terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienia odwołania, mają więc fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 września 2016r., sygn. akt II SA/Ol 807/16). Wyjaśniając i uzasadniając powyższe konstatacje, wskazać należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, ani też wcześniej przedmiotem badania organu odwoławczego (M. Oddziału Regionalnego ARMiR w K.) nie była merytoryczna zasadność i zgodność z zasadami współżycia społecznego uprzednich decyzji organu I instancji, ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Badanie tych okoliczności byłoby możliwe tylko w przypadku, gdyby skarżący złożył w terminie odwołania od tych decyzji, a następnie skargi na nie do sądu administracyjnego. Tak jednak – jak wynika z akt sprawy – się nie stało. Brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołań skarżącego wynikał z niezachowania przez niego terminu na wniesienie odwołań od decyzji organu I instancji. Jak wskazują potwierdzenia odbioru decyzji, zostały one odebrane przez żonę skarżącego – T.K. w dniu 2 sierpnia 2016r., czego potwierdzeniem są zwrotne potwierdzenia odbioru, opatrzone datą odbioru przesyłek, podpisem oraz datą stempla pocztowego. Zatem doręczenie to uznać należy za skuteczne. Sąd zauważa, że przedmiotowe decyzje organu I instancji zawierały zgodne z przepisami prawa a zatem adekwatne, pouczenia – wypełniając tym samym dyspozycję art. 107 k.p.a. (elementy składowe decyzji). Skarżący natomiast złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. odwołania dotyczące ww. decyzji w dniu 17 sierpnia 2016r. Wprawdzie pismo zatytułowane "odwołanie" w prawym górnym rogu opatrzono datą 14 sierpnia 2016r., jednak złożono go dopiero w dniu 17 sierpnia 2016r., gdy tymczasem termin do dokonania tej czynności upłynął z dniem 16 sierpnia 2016r. Oznacza to przekroczenie (liczonego od doręczenia decyzji) terminu, jaki w przedmiotowej sprawie przysługiwał na złożenie odwołań. W takiej sytuacji, organ odwoławczy prawidłowo nie rozpoznał merytorycznie tych odwołań, lecz wydał zaskarżone postanowienia. Podstawą ich wydania były przepisy art. 129 i 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące odpowiednio, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie oraz że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Dodać należy, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1039/14). W ocenie Sadu, powołane przepisy zostały prawidłowo i adekwatnie do stanu faktycznego, wynikającego z akt, zastosowane przez organ odwoławczy. Prawidłowa też była ocena, że organ odwoławczy/administracyjny nie może działać w takiej sytuacji z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a., prośba o przywrócenie terminu jest przesłanką do rozpatrzenia tego, czy strona była w usprawiedliwionej zwłoce w złożeniu odwołania. W doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową, opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie nastąpić może wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Ewentualne zarzuty strony o tym, jakoby organ w takiej sytuacji obowiązany był wezwać stronę o uzupełnienie wniosku nie są uzasadnione. Samo wniesienie spóźnionego odwołania nie może być rozumiane, jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego odwołania nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu. Nadto brak wniosku o przywrócenie terminu w przypadku złożenia spóźnionego odwołania nie stanowi braku formalnego odwołania, wymagającego wezwania do jego uzupełnienia, a tym samym do pouczania z urzędu strony o możliwości złożenia takiego wniosku. W tym zakresie istnieje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo: w wyroku z 18 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 166/98 stwierdzono, że: "wniesienie po terminie odwołania bez równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu nie jest brakiem odwołania, który nakazywałby wezwanie przez organ wnoszącego do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a."; w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 897/11 stwierdzono, że: "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu – bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania czynności po terminie nie jest podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu"; w wyroku z dnia 17 marca 1992r., sygn. akt SA/Wr 128/92 stwierdzono, że: "sąd administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji, jak również nie może przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania". Prezentowane w tym zakresie poglądy w pełni podziela Sąd orzekający w sprawie. W złożonych odwołaniach W.K. nie tylko nie sformułował prośby o przywrócenie terminu, lecz także nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o uchybieniu terminu, mimo, iż pouczenia otrzymał właściwe. Słusznie wywiódł organ, że gdyby przyjąć, iż organ administracji w każdym przypadku wniesienia odwołania po terminie, nawet gdy takiej prośby nie zawarto w samym odwołaniu, jest obowiązany wysłać wezwanie do złożenia wyjaśnień, czy strona wnosi o przywrócenie terminu, to norma wyrażona w art. 58 § 3 k.p.a., stałby się zupełnie bezużyteczna. Nie jest zatem obecnie możliwe przywrócenie skarżącemu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż – jak prawidłowo powoływał organ odwoławczy – przepis art. 58 § 3 tego zabrania, a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Sąd administracyjny nie jest nadto z urzędu władny do orzekania o przywróceniu terminu, nie stosuje bowiem bezpośrednio prawa administracyjnego, a tylko – jak wcześniej wspomniano – kontroluje prawidłowość jego zastosowania przez organ administracyjny. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skarg W.K. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.