I SA/Kr 1233/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Renata Furgalska-Pazdan po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek skargę oddala. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2020r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2020r., nr [...] o odmowie I. G. wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz częściowo w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 31 lipca 2020r., organ I instancji na podstawie art. 61a §1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83b, art. 30 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania. Organ I instancji ustalił, że w okresie wykonywania działalności, ww. zobowiązana nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek na wskazane ustawą ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia pracowników. W dniu 8 września 2020r. ww. złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji wydał decyzję z dnia 25 września 2020r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i art. 29. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia opartego na ww. przepisach. W stosunku do tego rodzaju składek, niedopuszczalne jest badanie istnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Natomiast w odniesieniu do częściowej odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika, Zakład analizuje przesłanki umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. pod kątem zaistnienia całkowitej nieściągalności, której przypadki enumeratywnie wylicza art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Do należności tych nie ma zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stosuje się jedynie do należności opłacanych przez płatnika składek na jego własne ubezpieczenia (czyli będącego jednocześnie ubezpieczonym). Zatem w zakresie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, Zakład bada zasadność umorzenia należności, jedynie pod kątem zaistnienia całkowitej nieściągalności. Nie analizuje natomiast szczególnych przypadków z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003, nr 1, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"), tj. trudnej sytuacji zdrowotnej, czy finansowej wnioskującego o umorzenie. Dlatego w zakresie umorzenia należności za pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. W zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika ZUS odmówił wszczęcia postępowania tylko częściowo, w zakresie rozpatrywania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżyła w całości decyzję organu I i II instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 30 u.s.u.s., art. 28 ust. 1, 2 u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie będące wynikiem błędnego przyjęcia przez organ, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek odnośnie skarżącej; - postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej; art. 11 k.p.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła uzasadnienie merytoryczne ww. zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia 31 lipca 2020r.; zobowiązanie organu do wydania decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz umorzenie skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika; przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników, zgodnie z art. 61 a §1 k.p.a., należało odmówić wszczęcia postępowania. Jednocześnie wskazano, iż w dniu 2 września 2020r., organ wydał decyzję nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 221813,39 zł. Decyzja ta została zaskarżona przez I. G. do WSA w Krakowie. Całość dokumentacji w tej sprawie wraz z oryginałem decyzji z dnia 31 lipca 2020r., przekazana została do Sądu i toczy się pod sygnaturą I SA/Kr 1044/20. W świetle powyższego, ZUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) sprawa, zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2021r. skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w tej sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzenie postępowania sądowego z uwzględnieniem ww. kryteriów wykazało, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia 25 września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 31 lipca 2020r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz o częściowej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Podstawą rozstrzygnięcia były przepisy art. 30, art. 28 ust. 3a i art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s." i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a." Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika zatem, że umorzenia należności składkowych w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest dopuszczalne jedynie do składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami na te ubezpieczenie (ustawową definicję płatnika składek ustawodawca podał w art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Odnosi się on jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Innymi słowy stosuje się go jedynie do składek na własne ubezpieczenie. Nie ma on zastosowania do innych składek, a więc do składek za zatrudnionych pracowników, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz do odsetek za zwłokę od wymienionych składek. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006r., sygn. akt III UK 84/06 - OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt II GSK 451/07). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 maja 2014r.,sygn. akt II GSK 461/13, w którym wskazano, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s., oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez ZUS z egzekwowania składek, których ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zasadnie organ uznał, iż w przypadku składek finansowanych przez osoby niebędące ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umorzenia. Zatem słusznie stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej w tej części, wobec czego na podstawie m.in. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o umorzenie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie bowiem z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 83b u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, wydaje on decyzję w tym przedmiocie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd zauważa, że organ wyjaśnił, iż w toku odrębnego postępowania rozstrzygnie kwestię umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organ zasadnie przyjął w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie uwzględnienia wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Argumenty Skarżącej zamieszczone w uzasadnieniu skargi nie okazały się trafne i w konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu, z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl.