I SA/Kr 1242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 sierpnia 2021r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej za 2019 r. uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł. ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 6.04.2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. o przyznanie płatności na rok 2020 r. w ramach działania Rolnictwo ekologiczne (PROW 2014—2020) – przyznał wnioskodawcy płatność ekologiczną w ramach upraw jagodowych i paszowych oraz refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 r. Odmówił natomiast przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 4.1.1 (podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji) i nałożył sankcję w wysokości 885,59 zł potrącaną z płatności realizowanych w ciągu 3 lat kalendarzowych. Nadto, ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym - co do gruntów ornych – 2,53 ha, a co do upraw sadowniczych 0,59 ha. Uzasadniając decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskodawcy płatności ekologicznej organ I instancji podał, że na działce oznaczonej symbolem C1 wnioskodawca zadeklarował sad mieszany (grusza domowa i jabłoń domowa). Jednostka certyfikująca stwierdziła jednak na tej działce uprawę wielogatunkową. Oprócz bowiem zadeklarowanych przez producenta upraw, na działce tej wystąpiła także borówka wysoka i średnia. Akcentował organ administracji, że roślina ta nie została wymieniona w załączniku nr 4 (wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną) do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15.03.2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018 r., poz. 1784). Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 4.1.1. (podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji), a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli - wynosi 100%. Z art. 19 ust. 2 rozporządzenia UE nr 640/2014 wynika, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50 % wówczas pomocy się nie przyznaje. Nadto – akcentował organ I instancji - rolnik podlega dodatkowej karze równiej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta będzie odliczana od płatności do których rolnik jest uprawniony w 3 kolejnych latach kalendarzowych. W tej sprawie kara ta została ustalona na kwotę 885,59 zł i wyliczona została z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.1.1 (1501 zł). Przy ustalaniu powierzchni (zgodnie z art. 24 rozporządzenia UE 809/2014 r.) uwzględniono wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł J. . Domagał się ponownego przeanalizowania sprawy w zakresie dotyczącym działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Podkreślał, że na działce tej główną uprawę stanowi jabłoń domowa i grusza domowa, występuje kilka pojedynczych krzaków borówki wysokiej, które nie mają istotnego znaczenia dla oceny sprawy, gdyż są to rośliny współrzędne. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 24.08.2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał m.in., że odmowa przyznania wnioskodawcy za 2020 r. płatności w wariancie 4.1.1 wynikała z zawyżenia powierzchni uprawnej, wynikające ze stwierdzenia przez jednostkę certyfikującą nieprawidłowego składu gatunkowego roślin. Organ II instancji wskazał, że łączna powierzchnia działki nr [...] zadeklarowana do płatności 4.1.1 za 2020 r. została ustalona na poziomie [...] ha, gdzie powinien znajdować się sad z gruszami i jabłoniami. Powierzchnia zaś uprawniona do płatności ustalona została na poziomie 0 ha – z uwagi na brak potwierdzenia prowadzenia produkcji rolniczej w ramach wskazanego wyżej wariantu w sposób zgodny z wymogami (oprócz grusz i jabłoni jednostka certyfikująca stwierdziła borówkę wysoką i średnią, brzoskwinie, nektaryny, czereśnie, śliwy i winorośl). Organ administracji podał, że w ramach wariantu 4.1.1 za 2019 r. strona otrzymała płatności do powierzchni [...] ha tj. 885,59 zł. Podkreślił, że w przypadku płatności odnoszących się do wariantu 4.1.1 wykluczenie z płatności [...] ha działki [...] (nr [...]) opierało się na wynikach kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą. Zapisy protokołu wskazują, że na wskazanej działce stwierdzono m.in. borówkę wysoką i średnią, której strona nie deklarowała na tej działce. Podkreślał organ odwoławczy, że zgodnie z par. 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącego płatności EKO w związku z częścią IV załącznika nr 4 do tego aktu, na działkach deklarowanych do wariantu 4.1.1 nie powinny się znajdować inne duże rośliny niż drzewa owocowe wskazane w tej regulacji. Obecność niedozwolonych krzewów jednostka certyfikująca potwierdziła w piśmie z dnia 27.11.2020 r. Brak przestrzegania wymogów związanych z deklarowaną płatnością (nieprawidłowy skład gatunkowy roślin) wyklucza dopuszczalność przyznania płatności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 24.08.2021 r. wniósł J. . Wskazał, że zasadniczą kwestią w tej sprawie jest porównanie powierzchni działki na której znajdują się krzewy borówki z powierzchnią jaka została objęta wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej. Podkreślał skarżący, że sad z gruszami i jabłoniami znajduje się na działce (nr [...] o powierzchni [...] ha) – ale nie stanowi całości tej działki. Podczas kontroli nie ustalono miejsc w których miała rosnąc sporna borówka. W ocenie skarżącego, borówka rosła poza obszarem objętym wnioskiem o płatność, choć na działce o numerze [...] Cała ta działka ma bowiem powierzchnię [...] ha, zaś zgłoszony do płatności sad, obejmuje tylko powierzchnię [...] ha. Skarżący zauważył, że organ podając, iż wykrył różnicę w powierzchni upranej w stosunku do zadeklarowanej do płatności - nie wskazał tego, o jaką wartość powierzchnia zadeklarowana została naruszona, czy też jaka została stwierdzona różnica. Wg skarżącego, błędnie ustalono przebieg obszaru objętego wnioskiem. W skład powierzchni sadu, nie wchodzą krzewy borówki. Część działki nr [...], mająca powierzchnię [...] ha, która nie została zgłoszona do płatności – nie powinna być przedmiotem kontroli organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem kontrolowana decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 24.08.2021 r., narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akt ten zatem podlegał uchyleniu stosownie do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.). Ocenę kontrolowanej sprawy poprzedzić należy wskazaniem, że stosownie do art. 133 par. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tylko więc kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 par. 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też, orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu zaoferowany. W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji polegała na braku należytego udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku możliwości weryfikacji poprawności tych ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 77 par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko więc kompleksowe zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenianej sprawie, z uwagi na braki w zawartości akt administracyjnych, sąd nie był w stanie zweryfikować trafności kluczowych ustaleń fatycznych organów, które legły u podstaw wydanych decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zasadniczym powodem kontrolowanego rozstrzygnięcia było ustalenie poczynione w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, że na działce oznaczonej symbolem [...] (nr [...]) stwierdzono występowanie roślin borówki wysokiej i średniej, której producent rolny nie deklarował do upraw na tejże nieruchomości. Obecność zatem niedozwolonych krzewów na objętej płatnościami działce, na której winny znajdować się wyłącznie jabłonie i grusze, doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 4.1.1 (podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji). Analiza akt ocenianej sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że przedstawione wyżej ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organów administracji, nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie (przesłanym sądowi) materiale dowodowym. Dostrzec należy bowiem, że w istotnym dla ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dokumencie tj. w sprawie piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 2.11.2020 r. (k. 103 akt administracyjnych) wskazano wyłącznie, że na działce [...] o powierzchni [...] ha stwierdzono uprawę wielogatunkową (borówka wysoka i średnia), która nie była deklarowana we wniosku o przyznanie płatności. Dołączona do tego pisma tabela (k. 105 akt administracyjnych), poza stwierdzeniem wskazanej wyżej okoliczności, nie prezentuje w zasadzie żadnych dowodów mogących akcentowany fakt udowadniać lub choćby uprawdopodabniać. Także, powoływane przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo Jednostki Certyfikującej z dnia 27.11.2020 r. (k. 99 akt administracyjnych) stwierdzające, że "wszystkie dane zawarte w przesłanym wykazie są zgodne ze stanem faktycznym" – niczego do sprawy nie wnosi, gdyż nie powołuje, ani nie wykazuje - jakichkolwiek przesłanek istotnych dla oceny kontrolowanej sprawy. W aktach sprawy nie ma dowodów (np. protokołów, zdjęć, itp.) wykazujących, że na działce [...] w rzeczywistości miały miejsce nieprawidłowości mogące skutkować wydaniem rozstrzygnięciem objętego kontrolą w tej sprawie. Pozbawienie natomiast producenta rolnego płatności ekologicznej jedynie w oparciu o przywoływane przez organ okoliczności, bez należytego ich udokumentowania, nie było uprawnione, skoro oceniane akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów dowodzących rzeczywiste występowanie niedozwolonych roślin (borówka wysoka i średnia) na gruntach objętych płatnościami (działka [...] - sad). Brak w aktach dowodów świadczących o poczynieniu ustaleń dotyczących np. tego, w której części przedmiotowej działki znajdowały się sporne borówki, w jakiej ilości rośliny te występowały, jaki procent działki te niedozwolone uprawy stanowiły, w jakiej fazie okresu wegetacji były te rośliny w dniu przeprowadzania kontroli oraz jak powyższe okoliczności zostały ustalone. Zaniechanie udokumentowania w przesłanych sądowi aktach sprawy powyższych okoliczności i brak włączenia do akt kluczowych dowodów, przesądza więc o wadliwości kontrolowanej decyzji. Oczywiście, wykluczyć nie można, że wskazywane powyżej ustalenia i dowody zostały w sprawie staranie przeprowadzone, jednakże akta sprawy czynności tych nie obrazują, co powoduje, że trafność ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, w istocie nie jest weryfikowalna. Powyższe naruszenie przepisów postępowania przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który naruszył art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 par. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 par. 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] będzie uzupełnienie akt sprawy o dowody (protokoły, fotografie, itp.) wykazujące wskazane wyżej okoliczności w zakresie odnoszącym się do występowania i stanu niedozwolonych roślin na działce oznaczonej symbolem [...] i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta. Zasadne będzie też wykazanie okoliczności, że przeprowadzone w sprawie dowody zostały dokonane z poszanowaniem praw skarżącego (strony) zagwarantowanych w art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów sąd w pkt 1 sentencji uchylił oba kontrolowane postanowienia, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjmując powołany na wstępie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składała się kwota 200 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (k. 5).