I SA/Kr 1297/08

Sygn. akt I SA/Kr 1297/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 lutego 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Asesor WSA Inga Gołowska, Protokolant: Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009r., sprawy ze skargi K. B., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 11 sierpnia 2008r Nr [...], w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 200 zł ( dwieście złotych). W dniu [...].05.2007 r. K. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku tym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej 2 działki rolne o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 16,94 ha - działkę rolną "A" i działkę rolną "B". Na działce rolnej "B" była zadeklarowana do płatności JPO_RE uprawa wierzby energetycznej, której zbiór miał nastąpić w 2007 r. Do w/w wniosku producent załączył umowę dostarczenia roślin energetycznych przeznaczonych do przetworzenia na produkty energetyczne. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, iż producent do dnia [...].05.2008 r. nie złożył deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. W związku z tym działka rolna o powierzchni 2,6 ha, na której prowadzona była uprawa wierzby energetycznej została wykluczona z płatności i naliczone zostały sankcje związane z wyłączeniem przedmiotowej działki z systemu płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...], nr [...]. - przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 2756,08 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 4229,01 zł, oraz - odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożył sankcję w wysokości 441,45 zł, potrącaną z płatności, do których rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. podniósł, iż nie przekroczył terminu dostawy wierzby energetycznej przewidzianego w umowie, którą jest związany z odbiorcą. Przewiduje ona termin dostawy wierzby w roku 2008, a więc na terminową dostawę pozostało jeszcze kilka miesięcy czasu. Podkreślił, iż w chwili zawierania umowy nie istniało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007 r., które skraca termin dostawy do końca kwietnia. Termin ten jest nierealny do zachowania, dlatego gdyby rozporządzenie to istniało wcześniej nie zawarłby on umowy na dostawę wierzby ani nie składałby wniosku o dopłatę do roślin energetycznych. Odwołujący się wskazał, iż zarzucana mu niezgodność powierzchni działek rolnych deklarowanych we wniosku z 2007 r. ze stwierdzoną nie znajduje oparcia w rzeczywistości – na dzień dzisiejszy uprawa wierzby i zebrany plon istnieją, co można skontrolować. Decyzją z dnia 11.08.2008 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) "Wnioskodawcy wykorzystujący lub przetwarzający rośliny energetyczne na cele energetyczne w gospodarstwie składają do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, właściwego według ich miejsca zamieszkania lub siedziby, w szczególności informacje i powiadomienia, o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1973/2004". Zgodnie z art. 27 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1) "Wnioskodawcy lub odbiorcy lub pierwsi przetwórcy deklarują właściwym organom dostawę surowców, przedkładając pisemne oświadczenie podpisane przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę. Oświadczenie zawiera co najmniej następujące informacje: a) datę dostawy; b) wielkości dostaw każdego z gatunków". Terminy na dostarczenie deklaracji określono w §2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. nr 139, poz. 979). Zgodnie z powołanym przepisem "§2. Dokumenty przedkładane kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnioskodawca składa w następujących terminach: (...) 3) deklarację o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej e) w terminie 5 dni od dnia dostawy - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 21 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, do dnia 1 maja roku następującego po tym roku" - na podstawie dołączonej przez stronę umowy, zbiór miał nastąpić w roku 2007, a dostawa w roku 2008. A zatem, to strona była zobowiązana dokonać czynności procesowej, tj. dołączyć przedmiotową deklarację do wniosku, w terminie 5 dni od dnia dostawy, nie później niż do dnia 1 maja 2008 r. Przedmiotowa deklaracja nie została złożona. Podkreślono, iż brak odpowiedniej reakcji w tej kwestii obciąża producenta. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ I instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. W przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, zdaniem organu odwoławczego, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to skarżący powinien postarać się o to, by zadbać o wypełnienie wszystkich wymagań w tej kwestii. Organ podkreślił również, iż z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach o treści: "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" wynika, iż organ administracyjny nie jest obowiązany dążyć do wyjaśnienia sprawy z urzędu, a jedynie jest obowiązany rozpatrzyć cały zebrany materiał dowody. Ponadto płatności przyznawane są na dobrowolny wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach), zatem to strona była zobowiązana dostarczyć wszelkie niezbędne, wymagane prawem dokumenty. Ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. organ odwoławczy wskazał, iż zostało ono wydane na podstawie art. 17 ust. 4 pkt 2 ustawy o płatnościach, będącej podstawą przyznawania płatności w roku 2007. A zatem miało ono zastosowanie do płatności przyznawanych na rok 2007. W związku z powyższym organ administracyjny nie mógł nie zastosować w/w rozporządzenia będąc nim związany. Ponieważ ustawa i rozporządzenie nie zawierało żadnych przepisów przejściowych, należało zastosować podstawowe reguły wykładni prawa intertemporalnego, zgodnie z którymi w przypadku braku regulacji dotyczących zastosowania nowego prawa, należy zastosować ustawę nową do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy, nawiązały się wcześniej. Podniesiono również, iż zgodnie z umową o dostawę roślin energetycznych, zbiór miał nastąpić w 2007 r., natomiast dostawa w 2008 r., a zatem kilka miesięcy po wejściu w życie rozporządzenia nakładającego na stronę obowiązek złożenia deklaracji dotyczącej dokonania dostawy. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR K. B. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie §2 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. z uwagi na jego błędne zastosowanie. Podał on, iż do wniosku w sprawie przyznania płatności została przedłożona wymagana przepisami prawa umowa z pierwszą jednostką przetwórczą, która określała termin zbioru na 2007 r., a termin odbioru na 2008 r. W przedmiotowym rozporządzeniu natomiast na skarżącego nałożone zostały obowiązki i terminy w zakresie informowania organu administracyjnego, które to w żadnym zakresie nie korespondują z wcześniej zawarta umową (w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach) i złożonym wnioskiem. Skarżący nie mógł skutecznie złożyć wymaganej przepisami rozporządzenia deklaracji, ponieważ termin dostawy wyznaczony został na rok 2008. W toku postępowania skarżący wielokrotnie wskazywał, iż termin zbioru został dochowany, natomiast dostawa nie nastąpiła co wynikało z zawartej umowy kontraktacji. Jeszcze raz podkreślił, że akty wykonawcze zostały wydane po złożeniu przez podmioty uprawnione stosownych wniosków i nakładały na rolników obowiązki, których nie można było spełnić z uwagi na cykl produkcji i zawarte umowy kontraktacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazanych. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., nr 35, poz. 317 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.03.2008 r., "Wnioskodawcy wykorzystujący lub przetwarzający rośliny energetyczne na cele energetyczne w gospodarstwie składają do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, właściwego według ich miejsca zamieszkania lub siedziby, w szczególności informacje i powiadomienia, o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1973/2004". We wspomnianym art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1) wskazano, iż: "Bez uszczerbku dla sankcji przewidzianych w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 i art. 30 niniejszego rozporządzenia, wypłacenie kwoty pomocy dokonywane jest po spełnieniu następujących warunków: a) właściwemu organowi przedłożono kopię umowy zgodnie z art. 25; b) złożone zostało zabezpieczenie przewidziane w art. 31, z wyjątkiem sytuacji, w której stosuje się art. 37; c) oświadczenie przewidziane w art. 27 ust. 2 zostało przedłożone właściwemu organowi; d) właściwy organ sprawdził, że w odniesieniu do każdego wniosku spełniono warunki ustalone w art. 25 i 27". Art. 27 ust. 2 stanowi natomiast, iż "Wnioskodawcy lub odbiorcy lub pierwsi przetwórcy deklarują właściwym organom dostawę surowców, przedkładając pisemne oświadczenie podpisane przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę. Oświadczenie zawiera co najmniej następujące informacje: a) datę dostawy; b) wielkości dostaw każdego z gatunków". Podkreślić należy, iż powyższe przepisy nie określają terminu dostarczenia spornej deklaracji. Termin ten określony został jedynie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. nr 139, poz. 979). Z §2 pkt 3 lit. e rozporządzenia wynika, iż deklarację o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej składa się w terminie 5 dni od dnia dostawy – w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 21 listopada roku, w który został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, do dnia 1 maja roku następującego po tym roku. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw rolnictwa oraz minister właściwy do spraw rynków rolnych określą, w drodze rozporządzenia: terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji, w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania roślin energetycznych". Na podstawie regulacji zawartej w tym rozporządzeniu organy administracyjne przyjęły, iż złożenie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych w terminie do dnia 1 maja 2008 r. było warunkiem koniecznym do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Analiza powyższego przepisu ustawy o płatnościach prowadzi zdaniem Sądu do jednoznacznego wniosku, iż ustawodawca wyraził w nim wolę uregulowania w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra, jedynie kwestii technicznych, dotyczących terminów dokonania określonych czynności. Ustawa nie zawierała zatem delegacji do określenia warunków przyznania płatności. Te wynikają zatem tylko z ustawy. Ponadto należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 w zw. z art. 138 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż organ odwoławczy do tego nakazu się nie zastosował. Zwrócić należy uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...].06.2008 r., skierowane do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Biuro Powiatowe, w którym wskazał on, iż w związku z trudnościami w realizacji umowy kontraktacyjnej na dostawę wierzby energetycznej, a także ze względu na sankcje zastosowane przez ARiMR wobec gospodarstwa skarżącego, umowa ta została rozwiązana z dniem [...].06.2008 r. Do pisma tego skarżący załączył porozumienie o rozwiązaniu umowy. Strony powołują się w nim na trudności natury formalnej oraz technicznej – likwidacja plantacji przez producenta, jako przyczynę rozwiązania umowy. Organ odwoławczy do pisma tego nie ustosunkował się, mimo iż zostało ono złożone już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał się natomiast na treść art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, z którego wynika, iż rolnik może poinformować właściwy organ władzy, że wskutek nadzwyczajnych okoliczności nie będzie mógł dostarczyć wszystkich bądź części surowców objętych kontraktem. Właściwy organ władzy może, po uzyskaniu dostatecznego dowodu na takie okoliczności nadzwyczajne, zezwolić na taką zmianę kontraktu, bądź na wypowiedzenie kontraktu Co więcej w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej zebrała ona plon w 2007 r , jednakże z uwagi na niewiedzę nie złożyła odpowiedniej deklaracji. Takie twierdzenie organu I instancji nie odpowiada jednak prawdzie , strona nie powołuje się bowiem na swoją niewiedzę w zakresie obowiązku składania deklaracji, ale na fakt niedostarczenia wyprodukowanej przez siebie wierzby energetycznej w związku z rozwiązaniem umowy z odbiorcą. Niezłożeni deklaracji nie wynika zatem, jak przyjął organ odwoławczy z niewiedzy co do istnienia takiego obowiązku , ale z niemożności potwierdzenia w deklaracji dokonania dostawy , do której nie doszło. Okoliczność ta została w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji całkowicie pominięta. Uzasadnienie odnosi się zatem do konkretnych okoliczności sprawy, ale ma w znacznej mierze charakter blankietowy. Nie odpowiada zatem wymogom określonym w art. 2l0 § l pkt 6 i § 4 ordynacji podatkowej . Pomija bowiem istotne dla rozstrzygnięcia fakty, jakie wynikają ze zgromadzonych w aktach dokumentów. Zwrócić na marginesie należy tylko uwagę, iż również z art. 9 (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności) ustawy o płatnościach wynika, iż kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach: wyrażania zgody na zmianę lub rozwiązanie umowy albo zmianę deklaracji w przypadku, o którym mowa w art. 28 rozporządzenia nr 1973/2004 (art. 9 ust. 1 pkt 1); wyrażania zgody na dostawę mniejszej ilości roślin energetycznych niż ilości odpowiadające plonowi reprezentatywnemu zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1973/2004 (art. 9 ust. 1 pkt 2). Załatwienie sprawy, o której mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji, wydawanej na pisemny wniosek wnioskodawcy, składany na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (art. 9 ust. 2). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, iż strona nie poinformowała organu administracyjnego o takich okolicznościach. Organ odwoławczy powinien był jednak wezwać skarżącego o wskazanie czy pismo z dnia 23.06.2008 r. stanowi w/w wniosek. Ponieważ tego nie uczynił naruszył tym samym art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, obligujący organ administracji publicznej, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności, do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne będą zobligowane do uzupełnienia postępowania w tym zakresie. Mając na uwadze w/w okoliczności Sąd, działając na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Co należy do nich zaliczyć określa natomiast art. 205 wyżej powołanej ustawy. Na tej podstawie zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi.