I SA/Kr 1303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 4 grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - s k a r g ę o d d a l a - Urząd Marszałkowski Województwa M. pismem z dnia 4 października 2017 r., znak [...] poinformowała Gminę Miasto [...], że wniosek o dofinansowanie nr [...] pt. O. Przestrzeń Spotkań – zagospodarowanie przestrzeni w rejonie Starego Miasta pomiędzy ul. [...] a ul. [...] został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia następujących kryteriów: kwalifikowalność projektu oraz kwalifikowalność wydatków. Pismo zawierało zestawienie – opis błędów, w którym instytucja organizująca konkurs wskazała, że zgodnie ze specyficznymi warunkami dla poddziałania 11.1.1 ujętymi w szczegółowym opisie osi priorytetowych regionalnego programu operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oraz w podręczniku kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach tego programu wsparciu w ramach działania nie podlegają inwestycje polegające na budowie nowych budynków, z wyłączeniem infrastruktury kultury. Gmina dla zakresu rzeczowego wniosku przedstawiła decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla inwestycji, obejmującej parking dwupoziomowy z placem wielofunkcyjnym, budynkiem zaplecza i budynkiem usługowym. Dla wskazanego zakresu jedynie zadanie polegające na budowie budynku usługowego zostało we wniosku określone jako niekwalifikowane. Dominującym elementem projektu jest zakres związany z budową nowych budynków, a takie inwestycje nie mogą polegać wsparciu. Projekt nie spełnia zatem kryterium: kwalifikowalność projektu oraz kwalifikowalność wydatków. We wniesionym proteście Gmina Miasto [...] podniosła, że oceniający błędnie ocenili kryterium w zakresie kwalifikowalności projektu i kwalifikowalności wydatków. W dokumentacji konkursowej oraz szczegółowym opisie osi priorytetowych pojęcia takie jak budynek, budowa, obiekt itd. nie zostały jasno zdefiniowane. Wnioskodawca bazował na obowiązujących przepisach budowlanych oraz przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Gmina odwołała się do pojęcia rewitalizacji i podniosła, że dominującym elementem projektu jest zagospodarowanie przestrzeni publicznej, a nie budowa nowych budynków. Nadto Gmina nie zgodziła się z zakwalifikowaniem parkingu podziemnego jako budynku, podnosząc iż nie posiada on dachu, tylko strop żelbetowy, na którym znajdzie się zieleń oraz infrastruktura dla pieszych. Gmina zarzuciła też, że nie wezwano jej o żadne wyjaśnienia. Zarząd Województwa pismem z dnia 4 grudnia 2017 r., znak [...] poinformował Gminę O. o nieuwzględnieniu protestu. Organ uznał, że dominującym elementem projektu jest budowa nowych budynków, z czym też związana jest przeważająca część kosztów. Planowane zagospodarowanie związane jest ściśle z budową nowych budynków. Sporny parking w ocenie Zarządu spełnia definicję budynku, ponieważ jest trwale związany z gruntem, posiada filary oraz dach. Fakt wykorzystania dachu jako tarasu nie oznacza, że parking nie spełnia definicji budynku. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku wezwania do złożenia wyjaśnień Zarząd Województwa wskazał, że takie wezwanie nie jest obligatoryjne i decyzja w tej kwestii należy do oceniających. Gmina Miasto [...] wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie postanowień regulaminu konkursu nr [...] oraz szczegółowego opisu osi priorytetowych, a także art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 Prawa budowlanego. Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z art. 61 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Bezspornym jest, że oceniany wniosek winien odpowiadać wymogom, wynikającym z regulaminu konkursu oraz szczegółowego opisu osi priorytetowych oraz podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem. Nie było też przedmiotem sporu, że wsparciu w ramach działania nie podlegają inwestycje polegające na budowie nowych budynków (z wyłączeniem infrastruktury kultury). Spór pomiędzy organami a Gminą Miasta [...] dotyczył tego, czy sporna inwestycja – projekt pt. O. Przestrzeń Spotkań – zagospodarowanie przestrzeni w rejonie Starego Miasta pomiędzy ul. [...] a ul. [...] – polega na budowie budynków. Strona skarżąca zwracała uwagę na brak zdefiniowania pojęć takich jak budynek czy budowa w regulaminie, szczegółowym opisie oraz podręczniku. W ocenie Sądu skoro unormowania, dotyczące konkretnego konkursu nie definiują tego rodzaju pojęć, oczywiście zasadnym jest odwołanie się do podstawowego aktu prawnego, regulującego kwestie związane z procesem budowlanym, a mianowicie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.). Niewątpliwie zatem poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.), a przez budynek - taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 P.b.). Przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). W taki właśnie sposób należy rozumieć sformułowania użyte w regulaminie oraz podręczniku konkursu. W odróżnieniu od powyższych sformułowań, których zakres pojęciowy jest w ocenie Sądu jasny, pojęcie przebudowy albo rozbudowy "przestrzeni publicznej", którym posługuje się skarżąca, nie jest ani zdefiniowane (choć przepisy P.b. definiują samą przebudowę), ale też należy do zupełnie innej kategorii. Budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. definiowany jest za pomocą obiektywnych cech, opisujących jego techniczną strukturę. "Przestrzeń publiczna" to pojęcie szersze i odnoszące się do spodziewanych funkcji, pełnionej roli. Nie sposób wykluczyć, że elementem "przebudowy albo rozbudowy przestrzeni publicznej" będzie m. in. budowa budynków. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Fakt, że sporne obiekty, w szczególności garaż podziemny mają powstać w ramach kształtowania przestrzeni publicznej nie powoduje, że przestają być one budynkami. Strona skarżąca wywodziła, że sporny garaż nie może być budynkiem, ponieważ "jego pokrycie nie jest standardowym dachem", ponieważ na stropie znajdzie się taras z zielenią, chodniki i pochylnie. W ocenie Sądu to wszystko nie oznacza, że opisany strop nie ma pełnić funkcji dachu, tzn. zakrywać obiekt od góry, chroniąc m. in. przed warunkami atmosferycznymi. Ocena, czy w danym wypadku mamy do czynienia z dachem (a w konsekwencji z budynkiem) nie może być uzależniona od tego, czy zakrycie obiektu spełnia jakieś dodatkowe funkcje. Dodatkowo należy zauważyć, że wyspecjalizowany organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający pozwolenie na budowę i zatwierdzający projekt budowlany w sposób wyraźny uznał projektowany garaż za budynek. Strona skarżąca nie kwestionowała tego, że oprócz spornego garażu we wniosku o dofinansowanie w ramach zadań kwalifikowanych wskazana została także budowa budynku zaplecza. Zaznaczyć trzeba, że unormowania konkursu, wykluczające dofinansowanie budowy budynków przewidują tylko jeden wyjątek, a mianowicie ich budowę w ramach infrastruktury kultury. Oznacza to, że dofinansowanie jakichkolwiek innych budynków jest całkowicie wykluczone, niezależnie od tego, jaką funkcję mają one docelowo pełnić i jaki jest cel nadrzędny ich budowy. Ponieważ wykonanie budynków stanowi dominującą część projektu, zarówno jeżeli chodzi o zakres niezbędnych prac, jak i koszty wykonania, zasadna była negatywna ocena na etapie analizy formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryteriów kwalifikowalności projektu oraz wydatków. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, biorąc za podstawę art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności.