I SA/Kr 1316/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 12 października 2020 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 26 czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiającą M. S. (skarżącej) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Powyższa decyzja zapadała w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. S. wnioskiem z 29 maja 2020 r. wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec-maj 2020 r. Deklaracje rozliczeniowe za marzec, kwiecień, maj 2020 r. wpłynęły do ZUS w dniu 24 lipca 2020 r. W tej sytuacji decyzją z 26 czerwca 2020 r. organ rentowy odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W wyniku analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, ZUS wydał w dniu 12 października 2020 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję z 26 czerwca 2020 r. Ustalono bowiem, że skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "ustawa o Covid"), zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast wymagane dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. wpłynęły do organu w dniu 24 lipca 2020 r., a wiec po ustawowo zakreślonym terminie. Skarżąca nie spełniła zatem warunku do zwolnienia z opłacania składek za wskazane wyżej miesiące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tj. nierozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wnikliwy, jak też sporządzenie lakonicznego i wybiórczego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czego efektem było utrzymanie w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji z 26 czerwca 2020 r., znak: [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za okres marzec-maj 2020 r., skarżąca złożyła w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. w formie papierowej, a w konsekwencji powinna zostać zwolniona z obowiązku opłacania składek ZUS za powyższy okres. W związku skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. Skarżąca podniosła, że 24 lipca 2020 r., za pośrednictwem księgowej E. N., złożyła w formie papierowej, za pośrednictwem poczty, odwołanie od decyzji organu z 26 czerwca 2020 r., w którym szczegółowo opisała problemy związane ze złożeniem deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za pośrednictwem programu "Płatnik". Ponadto znalazło się tam również wyjaśnienie, że ostatecznie dokumenty te zostały wysłane do organu pocztą, a termin na ich złożenie został zachowany. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 (...) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił, gdyż dokumenty będące podstawa do zwolnienia wpłynęły do organu dopiero 24 lipca 2020 r. Natomiast skarżąca wskazuje na problemy z rozliczeniem przez system "Płatnik", spowodowanie błędu przez sam ZUS, a przede wszystkim, że złożyła deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za okres marzec-maj 2020 r. w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., w formie papierowej, za pośrednictwem poczty, które to okoliczności w ogóle nie były przedmiotem analizy organu odwoławczego. Zatem w okolicznościach sprawy kwestią sporną jest niedopełnienie przez stronę obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W badanej sprawie, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, skarżąca jako płatnik składek miała obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 30 czerwca 2020 r. deklaracje ZUS DRA za marzec-maj 2020 r. zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID. Skarżąca twierdzi, że dokumenty te złożyła w terminie, w formie papierowej, drogą pocztową. ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie pominął istotne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności (mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy), na które strona powoływała się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: jak problemy z rozliczeniem w związku z błędem systemu Płatnik, a w szczególności złożenie przez skarżącą w dniu 30 czerwca 2020 r. deklaracji ZUS DRA za wnioskowany okres w formie papierowej. Okoliczności te nie były zatem przedmiotem rozważań organu, co powoduje, że zarzut skargi naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca była z urzędu zwolniona od obowiązku ich ponoszenia.