I SA/Kr 1323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 czerwca 2018 r. 9 kwietnia 2018 roku K. D. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek podając, że w czasie gdy prowadziła swoją działalność gospodarczą jej stan zdrowia zaczął się pogarszać do tego stopnia, że nie mogła codziennie wykonywać pracy. Wpłynęło to na jej miesięczne dochody. Leczyła się u różnych specjalistów i z trudem ukończyła studia, a z powodu częściowej utraty wzroku nie dokończyła pracy magisterskiej. Przebywała wtedy na całkowitym utrzymaniu rodziców. W roku 2014 zdiagnozowano u niej poważną nieuleczalną chorobę. Stan zdrowia cały czas się pogarszał. Jest stałą pacjentką Oddziału N. Szpitala im. L. R. w K., gdzie została zakwalifikowana do nowatorskiego eksperymentalnego programu leczniczego. W ciągu miesiąca przebywa kilka dni na oddziale, gdzie podawane są lekarstwa i sterydy. Wskazała, że skutki uboczne podawanych lekarstw, stan zdrowia i zalecenia lekarzy nie pozwalają na podjęcie pracy zawodowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z 12 czerwca 2018 r. odmówił K. D. umorzenia należności z tytułu składek ponieważ, w jego ocenie, nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ("ustawa systemowa"); zobowiązana nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a w/w. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego; po stronie zobowiązanej nie występuje całkowita i trwała niezdolność do pracy zarobkowej; nie wykazano, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia. K. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie powołując się na swój pogarszający się stan zdrowia. Podkreśliła, że nie zgadza się z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jej uzasadnieniem, w szczególności, że jest osobą mobilną ruchowo, osiągającą dochody i niekorzystającą z pomocy społecznej. Stwierdziła, że w sytuacji, gdy będzie mieć problemy finansowe zwróci się o pomoc do rodziny i znajomych. ZUS decyzją z 28 września 2018r. nr [...] Znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję l instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej ustalono, że skarżąca pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę zawartej na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 października 2018 r., a kwota wynagrodzenia netto wynosi [...] zł; dodatkowo pracuje na podstawie umowy zlecenie od 1 kwietnia 2018 r. - kwota wynagrodzenia netto wynosi [...] zł; nie pobiera zasiłków i nie korzysta z innych form pomocy; gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: opłaty eksploatacyjne - [...] zł i koszty leczenia - od [...] zł do [...] zł. Zobowiązana wskazała inne wydatki w kwocie - [...] zł; posiada także zobowiązania pieniężne w bankach w łącznej kwocie [...]zł, które dobrowolnie spłaca miesięcznie po [...] zł; nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych i wierzytelności; sytuacja zdrowotna wskazuje na ciężką nieuleczalną chorobę. Organ ponownie wskazał na niewykazanie przesłanki niewypłacalności, podkreślono uzyskiwanie stałych dochodów, możliwość prowadzenia egzekucji. Nie negując trudnej sytuacji zdrowotnej podano, iż nie stanowi ona przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej. Spłacanie przez zobowiązaną zaległości, w tym zaległości prywatnoprawnych, oznacza, iż nie zachodzi niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. D. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzucając naruszenie: - § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez błędną wykładnię, iż w przypadku uzyskiwania dochodu, czy spłacania kredytu nie ma on zastosowania, a płacenie należności nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - art.7, 80, 107 § 1 i 3 kpa w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 w/w rozporządzenia oraz art. 6, 7, 8 i 11 kpa poprzez nierozważenia sytuacji skarżącej, oraz jej słusznego interesu, jako niepełnosprawnej i przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu przywołano dotychczasową argumentację, podkreślając, iż w interesie społecznym jest, aby skarżąca pomimo ciężkiej choroby nadal normalnie funkcjonowała oraz nie zwracała się o pomoc do Państwa, czym groziłoby egzekwowanie zaległych składek. Nadto dodatkowa praca i spłata składek pogorszy jej stan zdrowia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Podstawę analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z powyższego tytułu stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 kwietnia 2018r.r. w oparciu o wyżej wskazane zasady sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy w takim stopniu, że zachodzi konieczność wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego; tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14). Z zaskarżonej decyzji jak i z decyzji z dnia 12 czerwca 2018r. wynika natomiast, że organ rentowy nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku, a jedynie ograniczył się do wskazania, że obecnie egzekucja nie jest prowadzona, jednak nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, czy braku majątku. Organ a priori przyjmuje, że skoro tak, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie zaległości. Jest to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy bezpodstawne. Organ ocenił także, że sytuacja zdrowotna skarżącej jest szczególna i trudna, jednakowoż stan zdrowia nie stanowi przeszkody do wykonywania przez nią pracy zarobkowej, a skoro tak, to ma ona możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W kontekście tych ustaleń ZUS nie wyjaśnił jednak, jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP) uznano za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacowano. Nie wzięto również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochronny godności człowieka. W ocenie sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ winien ponownie rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, a więc, że ze względu na aktualny stan majątkowy skarżąca nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niej zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Stan finansów ubezpieczeń społecznych nie może być reperowany kosztem ważnych interesów życiowych ubezpieczonych. Wobec tego, dla oceny czy przesłanka zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jest spełniona, wymagane jest ustalenie i ocena, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na przyjęcie, że w jej budżecie, po uwzględnieniu stałych i koniecznych wydatków pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Organ nie zbadał także przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i sytuacji majątkowej, a z drugiej strony przewlekłej choroby zobowiązanej, ograniczającej uzyskiwanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności, czym naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s., § 3 p. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Skarżąca dysponuje wszak orzeczeniem lekarskim zaliczającym ją do osób umiarkowanie niepełnosprawnych, ze wskazaniem do pracy w warunkach chronionych, co pozostaje w bezpośrednim związku z możliwością podjęcia przez nią pracy, a w konsekwencji spłatą zadłużenia w ZUS. Reasumując, sąd dopatrzył się uchybienia prawa materialnego, w postaci dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a także naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Na podstawie art. 153 ustawy o p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności ustalając, czy zachodzi całkowita nieściągalność i oceniając, czy wystąpiły przesłanki umorzenia zawarte w § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS. Dokonując tych ustaleń i ocen organ odniesie się do aktualnej sytuacji skarżącej, na którą składa się jej sytuacja zdrowotna i majątkowa (finansowa) i w tym kontekście dokona realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Mając powyższe na uwadze sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy o p.p.s.a w zw. z art. 135 tejże orzekł jak w sentencji wyroku.