I SA/Kr 1334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z 7 kwietnia 2020 r. W. Ż. (powoływana dalej jako Strona bądź Skarżąca) wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych . Decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Stronie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Podstawą rozstrzygnięcia był fakt, że Strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., a więc a więc nie spełniła warunki do zwolnienia z opłacania składek . Na to rozstrzygnięcie został wniesiony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniesiono, że Strona miała problemy z programem Płatnik i nie mogła wysłać deklaracji DRA i RNA za miesiąc maj i czerwiec 2020 r. Deklaracje te zostały wysłane Pocztą Polską co zostało potwierdzone załączonym do wnioskiem dokumentem potwierdzenie nadania przesyłki Decyzją z 23 października 2020 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 3 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono treść art. 31 zq ust 1,2 i 3 z 8 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19 , innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z póź.zm. ) oraz treść art. 47 ust 1 pkt 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z póź. Zm.) Podniesiono również, że 24 kwietnia 2020 r. Strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. Ponownie analizując dokumenty Organ doszedł do wniosku, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożono poprawnych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020r. Poprawne dokumenty zostały złożone 6 sierpnia 2020r. Na to rozstrzygnięcie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której Skarżąca powtórzyła zarzuty podnoszone na etapie postepowania administracyjnego. Zwróciła ponadto uwagę na fakt, że w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięty został fakt przesłania deklaracji rozliczeniowych do ZUS za pośrednictwem poczty. Wyjaśniła, że wcześniejsze próby wysłania deklaracji nie powiodły się z uwagi na problemy z programem Płatnik. W dniu 6 sierpnia Skarżąca przesłała ponownie deklaracje za maj 2020 przez platformę Płatnik ale tylko dla chronologii w programie. Jak się okazało wcześniej wysłane deklaracje pocztą nie zostały wprowadzone. W odpowiedzi na skargę, ZUS podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art.119 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wezwanie Sądu organ zawnioskował rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, natomiast skarżąca w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji. Lektura wywiedzionego środka zaskarżenia w konfrontacji z analizą akt sprawy wykazała naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 - 188). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób właściwy podstawowego i właściwie jedynego zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy sformułowała zarzut dotyczący funkcjonowania systemu teleinformatycznego ZUS przeznaczonego do składania deklaracji, wskazując w tym zakresie, iż system w jej sytuacji nie przyjmował przedmiotowych deklaracji. Ponadto utrzymywała , że wysłała deklarację w sposób tradycyjny czyli Pocztą Polską. Na dowód tego dołączyła dowód nadania przesyłki , z którego wynika , że była ona nadana w dniu 30 czerwca 2020 r. !!!!. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca, zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 związał uprawnienie do zwolnienia nie z wpływem stosownych dokumentów do organu, lecz z ich terminowym nadaniem przez zainteresowanego.( Wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r. sygn.. akt III SA/Łd 405/21. Tymczasem organ w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższej kwestii, ograniczając się jedynie poza zacytowaniem przepisów ustawy o COVID – 19 do powtórzenia treści poprzedniej decyzji sprowadzającego się do stwierdzenia, że uchybienie przez skarżącą terminowi do złożenia deklaracji skutkuje odmową przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie. Nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne podejście organu, całkowicie pomijające okoliczności powoływane przez stronę skarżącą, nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 k.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, decyzja organu II instancji, nie została poprzedzona jakże nieodzownymi w realiach niniejszej sprawy czynnościami dowodowymi mającymi zweryfikować prawidłowość twierdzeń formułowanych przez skarżącą, i jako taka jest co najmniej przedwczesna i musiała ulec wyeliminowaniu z porządku prawnego. Organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe implikuje, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)". W zbliżonym do rozpatrywanego stanie faktycznym dotyczącym kwestii prawidłowości działania systemu teleinformatycznego administrowanego przez ZUS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Kr 331/21 słusznie wskazał, że skutki nieprawidłowego działania systemów teleinformatycznych służących do komunikacji płatników nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów płatników. Skoro aplikacja do składania deklaracji ma służyć zobowiązanym z tytułu składek, a zarazem usprawniać proces ich składania, to skorzystanie z niej nie może być "pułapką" dla płatników. Zatem ryzyko nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego obciąża ZUS jako administratora aplikacji, a nie płatników. Dlatego każdy przypadek nieprawidłowego działania aplikacji służącej do składania deklaracji zgłaszany przez płatnika powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez organy ZUS i udowodnienie tej okoliczności nie może być przerzucane na składającego deklarację płatnika. To ZUS, jako administrator systemu teleinformatycznego, jest odpowiedzialny za prawidłowe jego działanie i to organ, a nie płatnik, dysponuje wiedzą, czy aplikacja w danym dniu działa prawidłowo, czy też nie. Jak dalej wskazano, w sytuacji, gdy płatnik, tak jak w niniejszej sprawie, nie ma możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, gdyż co jest oczywiste, nie ma dostępu do systemu teleinformatycznego ZUS z pozycji administratora systemu, organ ma obowiązek wykazać w tej materii inicjatywę dowodową i zweryfikować twierdzenia płatnika, choćby tylko np. przez sprawdzenie czy płatnik w określonych dniach logował się do systemu, jakie czynności po zalogowaniu wykonywał, czy zgłaszał nieprawidłowe działanie systemu pisemnie czy za pośrednictwem infolinii. Pogląd powyższy Sąd podziela w całości i przyjmuje za swój własny na gruncie niniejszej sprawy. Nierozpoznanie przez organ tego kluczowego zarzutu uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowego zastosowania przez ZUS art. art.31zq ust.3 ustawy COVID-19. W ślad za przywołanym powyżej wyrokiem WSA w Krakowie należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i art. 11 k.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja organu, ocena w zakresie zarzutów wniosku zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd administracyjny de facto musiałby merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie jest do tego uprawniony. Podsumowując Sąd wskazuje, że ZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia naruszenie przepisów w postaci art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8, 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego mając na uwadze treść art.31zq ust.3 ustawy o Covid – 19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, organ szerzej odniesie się także do treści wskazanego przepisu in fine, wyjaśniając bliżej kwestię zwolnienia lub też jego braku w przypadku skarżącej (art..47 u.s.u.s.), przedstawiając w tym zakresie stosowne dowody. Zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.