I SA/Kr 1341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 listopada 2021 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Skarżący M. Z. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 24 lipca 2020 r ZUS działając na podstawie art. 31zq ust. 1 i 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.; dalej jako u.s.u.s.) odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, i wskazał, że warunki określone w tym przepisie nie zostały, bowiem wnioskodawca nie złożył deklaracji rozliczeniowej DRA oraz raportów imiennych za kwiecień 2020 r Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 3 i 8 ustawy o COVID-19 utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję z 24 lipca 2020 r . W uzasadnieniu organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a u.s.u.s. i wyjaśnił, że skarżący jako płatnik składek w dniu 12 maja 2020 r złożył niekompletne dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r (raporty imienne bez deklaracji rozliczeniowej DRA) o czym został powiadomiony pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Na dzień 30 czerwca 2020 r złożone dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za kwiecień 2020 r wykazywały inne kwoty niż późniejsza deklaracja rozliczeniowa. Poprawne dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA zostały złożone dopiero w dniu 10 września 2020 r , a więc po ustawowym terminie, a zatem nie może wywrzeć skutków prawnych w zakresie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na podstawie ustawy o COVID 19 . W skardze zarzucono naruszenie art. 31 zq ust 3 ustawy o COVIT 19, bowiem wnioskodawca w terminie złożył deklarację imienną za kwiecień 2020 r i tym samym spełnione zostały przesłanki do zwolnienia z opłacania składek za ten miesiąc. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie było jednak prawidłowe. Organ nie wykazał bowiem, że deklaracja za kwiecień 2020 r nie została złożona przez skarżącego w wymaganym przez ustawę terminie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Dotyczy to w szczególności konieczności zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wszechstronnego rozpatrzenia go oraz ustalenia na jego podstawie niespornego stanu faktycznego sprawy. Organ ma więc obowiązek z urzędu lub na wniosek strony podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Należy zauważyć, że płatnik złożył dokumenty rozliczeniowe już w dniu 12 maja 2020 r . Były one jednak niekompletne. W takiej sytuacji organ powinien wezwać stronę do przedłożenia kompletnych dokumentów lub innych dowodów. W omawianej sprawie organ wezwanie takie faktycznie wystosował ale dopiero w dniu 28 sierpnia 2020 r. W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zachować zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Z akt sprawy nie wynika, jakoby przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego, otrzymał on od organu informację o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości.