I SA/Kr 1342/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2020r. nr [...] W dniu 6 kwietnia 2020r. I. K. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec - maj 2020r. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie wniosku z dnia 6 kwietnia 2020r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za maj 2020r. W uzasadnieniu organ podał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż mimo ciążącego na niej obowiązku płatniczka nie złożyła dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020r. w wyznaczonym terminie, tj. do 30 czerwca 2020r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem I. K. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Decyzją z dnia 21 września 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 . Organ wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Tymczasem deklarację rozliczeniową za maj 2020r. I. K. złożyła w dniu 15 lipca 2020r., a więc po ustawowym terminie na jej złożenie. Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] nie zgodziła się I. K. i pismem z dnia 12 października 2020r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją wydaną w I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77§1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020r. poz. 256 ze zm. dalej-K.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy zachodziły przesłanki do uwzględnienia usprawiedliwienia opóźnienia złożenia deklaracji składkowej; 2. art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107§3 K.p.a.; 3. art. 8 i art. 107§3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono usprawiedliwienia opóźnienia w składaniu deklaracji składkowej. W uzasadnieniu skargi I. K. przytoczyła argumenty, które jej zdaniem, przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że umorzył postępowanie podczas, gdy powinien był wydać decyzję odmowną. W związku z tym w dniu 9 listopada 2020r. uchylił zaskarżoną decyzję i wydał w tym dniu decyzję nr [...] o odmowie zwolnienia z opłacania należności za maj 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145§1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2020r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 5 sierpnia 2020r. nr [...], umarzające postępowanie w sprawie wniosku spółki o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Odnotować należy, że wyrokiem z dnia 23 listopada 2021r. sygn. akt: I SA/Kr 1346/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję ZUS z dnia 29 grudnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. oraz stwierdził nieważność decyzji wydanej w I instancji (decyzją z dnia 9 listopada 2020r. nr [...]). Spowodowało to, że w obrocie prawnym pozostały decyzje ZUS z dnia 21 września 2020r. i z dnia 5 sierpnia 2020r., które są przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 374 ze zm., dalej-ustawa COVID-19). Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji) za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Podstawą prawną decyzji wydanych przez organ w I instancji był przepis art. 105§1 K.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138§1 K.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998r., sygn. akt: IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007r., sygn. akt: III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej-CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004r. sygn. akt: IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011r., sygn. akt: II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010r. sygn. akt: II GSK 910/09, publ. CBOSA). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006r., sygn. akt: I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010r., sygn. akt: II OSK 1393/09, publ. CBOSA), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105§1 K.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że strona 6 kwietnia 2020r. złożyła wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres. Zdaniem Sądu niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID-19 winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105§1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010r., sygn. akt: II OSK 79/10, publ. CBOSA). Przepis art. 105§1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania, czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020r., sygn. akt: II SA/Gd 466/19, publ. CBOSA). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku spółki, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego - art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy COVID-19, które powinny być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku strony: - jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105§1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast orzekający w II instancji dodatkowo art. 138§1 pkt 1 K.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenia o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za okres marzec - maj 2020r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozpozna wniosek strony o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec - maj 2020r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 oraz wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107§3 K.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd uchylił także decyzję organu z dnia 5 sierpnia 2020r. nr [...] gdyż było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem skarżąca była ustawowo zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239§1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., nie byłą reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a działając osobiście nie wykazał, że poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw.