I SA/Kr 1344/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Inga Gołowska WSA Stanisław Grzeszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił D. Sp. z o.o. w N. T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wyjaśnił, że w ewidencji wniosków RDZ nie figuruje wniosek, który strona złożyła do urny w budynku ZUS w N. T. w dniu 29 maja 2020 r. o którym pisze w piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. W konsekwencji zdaniem ZUS, z uwagi na niedopełnienie ustawowych warunków dotyczących wniosku stronie nie przysługuje prawo do przedmiotowego zwolnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. Sp. z o.o. w N. T. zarzuciła naruszenie art. 31zo ust. 1. w zw. z art. 31zp w zw. z art. 31zq ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego od organu na jej rzecz według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 29 maja 2020 r. do urny w placówce ZUS w N. T. złożono papierowy wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za ww. okresy. W dniu 13 lipca 2020 r., z uwagi na fakt, że na koncie PUE ZUS spółki nadal widnieją zaległości, zwrócono się z pismem do ZUS w N. T. o pilne rozpatrzenie wniosku z dnia 29 maja 2020 r. Do pisma tego dołączono kopię wniosku, który został złożony w dniu 29 maja 2020 r. do urny. Niestety, pomimo dopełnienia wszelkich ustawowych wymogów koniecznych do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. otrzymano decyzję odmowną, argumentując to faktem, iż w ewidencji organu wniosek taki nie figuruje. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o zwalczaniu COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działalni Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca spółka posiada siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sprawa zostało rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19"). Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do ZUS nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") wskazał, że przyczyną odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. był brak wniosku skarżącego. W tym zakresie ZUS stwierdził, że w ewidencji wniosków RDZ nie figuruje wniosek, który strona złożyła do urny w budynku ZUS w N. T. w dniu 29 maja 2020 r., o którym napisała w piśmie z dnia 8 lipca 2020 r. Strona skarżąca zaś podnosiła, że w dniu 29 maja 2020 r. do urny w placówce ZUS w N. T. złożono papierowy wniosek o zwolnienie ze składek ZUS za ww. okresy. Z uwagi na fakt, że na koncie PUE ZUS spółki nadal widniały zaległości, zwrócono się z pismem z dnia 8 lipca 2020 r. do ZUS w N. T. o pilne rozpatrzenie wniosku z dnia 29 maja 2020 r. Do pisma tego dołączono kopię wniosku, który został złożony w dniu 29 maja 2020 r. do urny. Istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest zatem kwestia złożenia wniosku o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują przeciwstawne stanowiska. Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem jest tak, jak twierdzi ZUS, że wniosek o zwolnienie, na który skarżąca spółka się powołuje, nie został złożony, to nie mogłoby dojść do wszczęcia postępowania i w konsekwencji także załatwienia sprawy, jak uczynił to organ, wydając zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie ZUS, przyjmując, że strona skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, z tego właśnie względu odmówił przyznania zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w 2020 r. nie można odtworzyć w sposób niebudzący wątpliwości, a jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona skarżąca, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej ZUS, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie ZUS, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez stronę skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Poza korespondencją (adnotacja znajdująca się w aktach) pomiędzy pracownikami ZUS, mającą charakter wewnętrzny, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku strony skarżącej, ZUS nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Zdaniem Sądu, obciążając w istocie skarżącą spółkę obowiązkiem wykazania, że dokument złożyła w terminie, ZUS nie uwzględnił faktu, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miał ona w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie ZUS w de facto jednozdaniowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "rozprawił" się z wyjaśnieniami strony skarżącej, nie wyjaśniając również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, czy wykluczone są przypadki zagubienia złożonych do urn pism. Jakkolwiek z adnotacji z dnia 30 września 2020 r. (sporządzonej po wydaniu decyzji) wynika, że zlecono poszukiwanie oryginału wniosku pod kątem omyłkowego dołączenie dokumentów skarżącej spółki np. do sprawy innego płatnika. Jednakże lakoniczne informacje zawarte w tej adnotacji nie znajdują potwierdzenia w żadnym dokumencie np. opisującym metodologie i procedury wdrożone w ZUS w tym zakresie. W ocenie Sądu na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że to przez omyłkę ZUS mogło dojść do nieprawidłowości, a przy tym nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób strona skarżąca miałby wykazać, że złożyła wniosek. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. ZUS nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącej spółki oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia. ZUS nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się ZUS w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu rentowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS winien przede wszystkim przeanalizować procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w maju 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku strony skarżącej. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. Powyższe ustalenia oraz konkluzje z nich wynikające powinny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, ZUS, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomi stronę skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.