I SA/Kr 1349/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Dąbek WSA Maja Chodacka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2020 r., nr: [...], [...], z dnia 7 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające. Decyzjami nr [...] z 27 lipca 2020 r. oraz nr [...] i nr [...] z 6 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił H. P. (skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres 03/2020-05/2020. Skarżący złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ rentowy wydał zaskarżone obecnie do WSA w Krakowie decyzje z 7 września 2020 r., znak: [...] i 15 września 2020 r., znak: [...] oraz znak: [...], w których podtrzymał swoje stanowisko w zakresie odmowy zwolnienia z opłacenia składek za wnioskowany okres. Organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa o Covid) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, płatnik składek jest zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych za kolejny miesiąc, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej (imiennym raporcie miesięcznym) zadeklarował podstawę wymiaru składek w wysokości najniższej podstawy jej wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. Oznacza to obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Skarżący nie spełnił ustawowego warunku w postaci złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30.06.2020 r., pomimo że nie był z tego obowiązku zwolniony. Dokumenty za marzec i kwiecień 2020 r. zostały złożone 2 lipca 2020 r., a za maj 2020 r. w dniu 4 lipca 2020 r. Skarżący jako płatnik opłacający niższe składki na ubezpieczenia społeczne (z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej) miał obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym tj. do 10 marca deklarację ZUS DRA2 z nową podstawą wymiaru składek, która będzie go obowiązywała od lutego do grudnia 2020 roku. W tym samym terminie miał obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. Dokumenty te zostały przekazane do ZUS dopiero 20 kwietnia 2020 r. Zaniechanie skarżącego spowodowało, że organ rentowy nie mógł utworzyć deklaracji rozliczeniowych za marzec 2020 r. i kolejne miesiące, i zwolnić tym samym płatnika z obowiązku ich złożenia - tzw. klony tworzą się tylko w przypadku terminowego złożenia pierwszej deklaracji. Dokumenty za marzec i kwiecień 2020 r. zostały złożone 2 lipca 2020 r. a za maj 2020 r. w dniu 4 lipca 2020 r. Tym samym należy przyjąć, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych w ustawowo określonym terminie, co skutkowało odmową zwolnienia z opłacania składek. H. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie wydanych decyzji, wskazując na dokonanie przez organ rentowy błędnej wykładni przepisów regulujących zasady składania dokumentów rozliczeniowych przez płatnika. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wynika z błędnej interpretacji przepisów, ponieważ nie miał obowiązku złożenia deklaracji za okres 03/2020-0/2020. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za wnioskowany okres było niezłożenie w terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 (...) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił. Natomiast skarżący wskazuje, że jest zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych, jak i zarzuca naruszenie zasad procesowych, a to: zasady udzielania informacji przez organ i wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W ocenie organu w badanej sprawie, skarżący jako płatnik składek na ubezpieczenia społeczne miała obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe. Jednakże skarżąca podnosi, że korzysta ze zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Zauważyć także należy, że w dniu 20 kwietnia 2020 r., czyli w ustawowym terminie, płatnik wysłał dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Natomiast poprawne dokumenty za marzec i kwiecień 2020 r. zostały złożone 2 lipca 2020 r., a za maj 2020 r. w dniu 4 lipca 2020 r. W następstwie wpływu wniosku organ winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym. terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania nie orzeczono ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia.