I SA/Kr 1352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek - skargę oddala - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., [...] odmówił E. K. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł. Organ uznał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek, uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalną w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wnioskodawczyni nie wykazała, że spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie jest całkowicie i trwale niezdolna do pracy zarobkowej, nie wykazała też, że zadłużenie powstało w szczególnych okolicznościach. E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że spełnione są przesłanki całkowitej nieściągalności. Wskazała, że za pracę otrzymuje wynagrodzenie minimalne, nie posiada żadnego majątku, jest osobą niepełnosprawną. Zwróciła też uwagę na stan zdrowia swojej mamy. Skarżąca wyjaśniła, że chciała skorzystać z tzw. ustawy abolicyjnej, ale decyzja została podjęta dopiero po kilku latach. Zaznaczyła, że kwota odsetek jest wyższa niż kwota należności głównej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją [...], wydaną dnia 9 października 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przedstawił zgromadzone w sprawie dokumenty oraz poczynione na ich podstawie ustalenia. Omówił prawne podstawy przyznania ulgi, po czym stwierdził, że nie zaistniał żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, zwracając przy tym uwagę, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone. Zakład przeanalizował też przesłanki umorzenia należności, wynikające z rozporządzenia wykonawczego i uznał, że także one nie zachodzą. Wskazał, że stan zdrowia skarżącej nie stanowi przeszkody w wykonywaniu pracy zarobkowej, konieczność uregulowania zadłużenia nie uniemożliwi skarżącej zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zwrócił też uwagę, że ryzyko związane z działalnością gospodarczą ciąży na płatniku. Zdaniem Zakładu, za umorzeniem nie przemawia interes publiczny. W sprawie nie zaistniał też ważny interes skarżącej, ponieważ zawsze z koniecznością zapłaty zaległości wiąże się pewna uciążliwość i trudność. E. K. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do wypełnienia przesłanek ustawowych umorzenia należności, podczas gdy skarżąca udokumentowała i wykazała, że jej aktualna sytuacja zdrowotna i finansowa nie pozwala na spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych; - art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ustalenie, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, podczas gdy brak jest majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja i brak jest możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). Zasady umarzania należności wobec ubezpieczonych – płatników składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe okoliczności (całkowita nieściągalność oraz wykazanie przez skarżącą przesłanek, wymienionych w § 3 rozporządzenia) podlegały w niniejszej sprawie ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustalenia te należało poczynić zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności". Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010r., II GSK 491/09). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011r., I OSK 2006/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014r., II SA/Sz 1221/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013r., I SA/Wa 1579/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2011r., I SA/Ke 347/11). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009r., I OSK 649/09). Wszystkie powyższe wymogi muszą być dochowane również w sprawach, objętych uznaniem administracyjnym. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014r., III SA/Łd 532/13). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r., III SA/Po 431/14). Nie budzą zastrzeżeń ustalenia organu administracji odnośnie stanu zaległości skarżącej, dochodów osiąganych przez nią z wynagrodzenia za pracę, prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z matką, dochodów matki, kosztów utrzymania gospodarstwa domowego, zobowiązań pieniężnych, oszczędności i majątku skarżącej a także jej stanu zdrowia. Wyjaśnienie tych okoliczności odbyło się zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów prawa i w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu. Dodatkowo zauważyć należy, że nie były one przez skarżącą kwestionowane. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeanalizował następnie poszczególne przesłanki umorzenia zaległości, zarówno wynikające z przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego. Wskazując na niestwierdzenie przez właściwy organ braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, kwotę zadłużenia wyższą od kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym i zwracając uwagę na to, że ustawowa przesłanka, związana ze śmiercią dłużnika nie może dotyczyć niniejszej sprawy, Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżąca kwestionowała ustalenia w tym zakresie, niemniej podnoszone przez nią argumenty mogą świadczyć o trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, ale ta nie jest jeszcze równoznaczna z całkowitą nieściągalnością należności. Rację ma organ wskazując, że nie zapadło postanowienie o umorzeniu egzekucji, a zatem możliwości przymusowego dochodzenia należności się nie wyczerpały. Skarżąca nie posiada co prawda majątku, ale uzyskuje stały dochód z wynagrodzenia za pracę. Nie jest on co prawda wysoki, ale należy mieć na uwadze również kwotę należności, pozostającą do spłaty, która odpowiada dziesięciokrotności miesięcznego wynagrodzenia za pracę, otrzymywanego przez skarżącą w czasie rozpatrywania sprawy przez Zakład. Skarżąca kwestionowała zasadność uwzględnienia w ramach oceny jej sytuacji dochodu, otrzymywanego przez jej matkę. Należy się zgodzić z tym, że matka nie jest zobowiązana do uregulowania należności skarżącej z tytułu składek, niemniej jest osobą, na której wsparcie finansowe (np. przy prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego) skarżąca może liczyć. Uwzględnianie sytuacji zarobkowej i majątkowej rodziny w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek jest praktyką, akceptowaną przez sądy administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., II GSK 3986/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Kr 910/16). Formułowany bywa wręcz pogląd, zgodnie z którym prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z członkami rodziny, którzy mają stałe dochody, to wystarczający powód, aby Zakład mógł odmówić umorzenia zaległości składkowych płatnikowi niedysponującemu majątkiem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., II GSK 438/13). Organ administracji publicznej rozważył także, czy skarżąca wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zakład słusznie zauważył, że nie zostały one wykazane. Odnosząc się do przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia organ słusznie stwierdził, że sytuacja majątkowa rodziny, w szczególności dochody zarówno samej skarżącej, jak i prowadzącej z nią wspólnie gospodarstwo domowe matki oznaczają, iż opłacenie zadłużenia nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Rozważając, czy wykazana została przesłanka z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ administracji publicznej przyjął, że nie doszło do żadnego nadzwyczajnego wydarzenia, wobec którego opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. W zakresie przesłanki, przewidzianej w § 3 ust. 3 rozporządzenia Zakład słusznie wskazał, że co prawda skarżąca choruje i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale problemy te – nie kwestionowane przez organ – nie pozbawiają jej możliwości zarobkowania. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że organ administracji publicznej ustalił wszystkie okoliczności istotne w sprawie, prawidłowo ocenił, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia, wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Zarzuty skargi nie potwierdziły się, żadna z podniesionych w jej ramach okoliczności nie świadczy ani o nieściągalności zaległości, ani o sytuacji, która dawałaby podstawę do umorzenia należności na podstawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nie będąc związany granicami środka zaskarżenia Sąd, analizując całość zebranego w sprawie materiału nie dopatrzył się żadnych innych przyczyn, dla których umorzenie należności byłoby w świetle ustawy albo rozporządzenia wykonawczego uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.