I SA/Kr 1386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] odmówił A. S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) wskazał, że wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. strona zwróciła się o zwolnienie ze składek za siebie i osoby ubezpieczone za miesiące: marzec, kwiecień, maj 2020 r. Złożony dokument jest nieprawidłowy. ZUS podkreślił, że w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 zostały wskazane warunki do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Jednym z nich jest obowiązek zgłoszenia się jako płatnik składek we wskazanych okresach i odpowiednio do tego okresu jest badany warunek dotyczący liczby ubezpieczonych zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych. Warunek ten badany jest na dzień rozpatrywania wniosku i przyjmowany jest okres najwcześniejszy. Oznacza to, że w przypadku gdy płatnik składek był zarejestrowany przed 1 lutym, to liczba ubezpieczonych jest badana na 29 lutego 2020 r. Jeżeli płatnik składek według stanu na ten dzień nie zgłosił do ubezpieczeń żadnych innych ubezpieczonych, to może wyłącznie skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, jeżeli spełnia warunki określone w art. 31zo ust. 2, 2a lub 2b jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca wyłącznie składki na własne ubezpieczenia. W związku z powyższym, wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za przedmiotowy okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie spełnia on warunków określonych w art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uprawniających do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 10 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o zwalczaniu COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działalni Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący posiada miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19"). Według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) skarżący jako płatnik składek był zarejestrowanym przez dniem 1 lutego 2020 r., zatem aby móc skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek powinien zatrudniać pracowników zgłoszonych do ubezpieczenia, co jest badane na dzień 29 lutego 2020 r. Tymczasem na dzień 29 lutego 2020 r. skarżący według rejestrów ZUS na ten dzień nie zgłosił do ubezpieczeń, żadnych innych ubezpieczonych, oprócz siebie. W takim przypadku skarżący mógł wyłącznie skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania, jeżeli spełniał warunki określone w art. 31o ust. 2, ust. 2a lub 2b ustawy COVID-19 jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność, opłacająca wyłącznie składki na własne ubezpieczenia. Natomiast zdaniem skarżącego, ZUS pominął całkowicie istotne okoliczności sprawy, a mianowicie to, że skarżący w dniu 17 lutego 2020 r. zarejestrował w CEIDG nową jednoosobową działalność gospodarczą A. S. D.-M." i z dniem 1 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczenia 8 pracowników zatem miał prawo do zwolnienia z opłacania składek za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tym samym, skarżący spełnił warunki, o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy CVID-19 tj. był zgłoszony jako płatnik w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r. oraz na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczenia mniej niż 10 ubezpieczonych (8 pracowników). Obowiązkiem ZUS było przeanalizowanie sytuacji skarżącego, o której ZUS był informowany, która wynikała także z zapisów w CEIDG w kontekście przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., a wnioski wyciągnięte z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy także art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe albowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez dokładnej analizy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ZUS skoncentrował się wyłącznie na zapisie w rejestrze CEIDG, ale w ujęciu historycznym, całkowicie ignorując uwidocznione w CEIDG nowe dane dotyczące zmian o charakterze podmiotowym w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oraz informacje przekazywane przez skarżącego. Dokonując zatem kontroli decyzji wydanych w sprawie wskazać należy na uchybienie proceduralne, które skutkowało tym, że pełne uzasadnienia rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami i jest efektem błędnej interpretacji art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Powyższe przepisy ustawy COVID-19 uzależniają możliwość zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek od spełnienia jednej z trzech wskazanych przesłanek, przy czym są to trzy odrębne przesłanki uprawnienia do zwolnienia i spełnienie chociażby jednej z nich uprawnia do zwolnienia, nawet gdy wnioskujący nie spełniał pozostałych dwóch przesłanek. W ocenie Sądu konstrukcja przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 wskazuje na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych). W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący zgłoszenia skarżącego jako płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją. Interpretacja przepisu, przedstawiona w zaskarżonej decyzji wskazuje, że ZUS wymóg zgłoszenia "przed dniem 1 lutego 2020 r." zastosował do każdego z następnych okresów rozliczeniowych, wymienionych w poszczególnych punktach, gdy tymczasem w każdym kolejnym punkcie ustawodawca powołał już inne okresy dotyczące wymogu zgłoszenia skarżącego jako płatnika. Stosując interpretację zastosowaną przez ZUS, treść powołanego przepisu musiałaby brzmieć: "(...) wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. oraz: 1) na dzień 29 lutego 2020 r., 2) na dzień 31 marca 2020 r., 3) na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych." Odczytując jednak poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 758/20, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 766/20. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku, przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.