I SA/Kr 140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2020r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256, ze zm. dalej-k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 3 i 8 oraz art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 sierpnia 2020r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020r. do maja 2020r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolnicza działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 266, ze zm. dalej-u.s.u.s.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres maj 2020r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż [...]% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Ponadto zgodnie z art.31zq ust.3 Ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z art. 138§1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. We wniosku z 30 czerwca 2020r. K. F. wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r., jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie. W dniu 18 sierpnia 2020r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wydał decyzję odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r., ponieważ strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za okres od marca 2020r. do maja 2020r. w wyznaczonym terminie do 30 czerwca 2020r. - tak więc nie spełniła warunku do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowane miesiące tj. 03.2020r., 04.2020r., 05.2020r. Poprawne dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za okres od marca 2020r. do maja 2020r. K. F. złożył w dniu 7 września 2020r., a więc po ustawowym terminie. Termin 30 czerwca 2020r. na złożenie dokumentów jest terminem ustawowym i nie podlega przywróceniu, zatem złożenie przez stronę dokumentów rozliczeniowych po tym terminie nie może wywrzeć skutków prawnych w zakresie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na podstawie powołanej ustawy. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że poprzednio wydana decyzja została wydana prawidłowo. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. Wobec powyższego odmówiono zwolnienia z opłacania należności za okres od marca 2020r. do maja 2020r. W skardze do Sądu na powyższą decyzję K. F. wskazał, że formalnie należało złożyć stosowny wniosek do dnia 30 czerwca 2020r. aby ta pomoc została uznana, co uczyniłem. Uważa, że te twarde fakty czyli blokada działalności (czytaj brak możliwości przychodów) i złożony wniosek w pełni uzasadniają zwolnienie, o które prosił. Wszystkie inne czynniki, które sprawiły, że odmówiono mi zwolnienia uważam za mniej istotne dla celu jaki przyświecał wprowadzonej pomocy rządowej czyli ochrony przed bankructwem nie z winy prowadzącego działalność gospodarczą. Oczywiście te inne czynniki należało we współpracy z ZUS jak najszybciej wyjaśnić co też miało miejsce i w Oddziale ZUS w K. analizując miesiąc po miesiącu z osobą kompetentną zostało uporządkowane. Chcę podkreślić, że te niedociągnięcia formalne nie miały żadnego związku z wysokością należnych składek, a jedynie były to błędy związane z programem e-płatnik. Dopiero rozluźnienie obostrzeń i możliwość bezpośredniego kontaktu z pracownikiem ZUS pozwoliło wyjaśnić i uporządkować temat przesyłania deklaracji. Proces decyzyjny ZUS w początkowej fazie wskazywał że decyzja może być pozytywna po wyjaśnieniu czynników blokujących, a data 30 czerwca 2020r. nie stanowiła przeszkody bo jednak wniosek wpłynął w terminie. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o COVID-19 oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145§1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329; dalej-p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o zwalczaniu COVID-19, jest przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później, niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił bowiem dokumenty rozliczeniowe skarżący złożył po obowiązującym ustawowo terminie tj. w dniu 7 września 2020r. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8§1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10§1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12§1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77§1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001r. sygn. akt: V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997r. sygn. akt: SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.. Organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc m.in. pouczyć o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie materiałów, konkretnie wskazać okoliczności związane z potraktowaniem korekty jako pierwotnego wniosku złożonego po wymaganym terminie, co umożliwiłoby stronie przedstawienie stanowiska w sprawie ewentualnego niezachowania terminu, udokumentowania takich okoliczności, złożenia wniosku o przywrócenie terminu. O istotnych dla strony okolicznościach nieodnalezienia jej wniosku złożonego do urny strona dowiedziała się zatem dopiero z treści uzasadnienia decyzji odmownej, nie mogąc przedstawić wcześniej argumentów na poparcie swojego stanowiska. W aktach sprawy brak jest nadto jakichkolwiek dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować stronę skarżącą o stanie prawnym i faktycznym sprawy. W konsekwencji organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a§1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10§1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z 19 maja 2021r. sygn. akt: III SA/Po 211/21, w Szczecinie z 23 maja 2019r. sygn. akt: II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało w stanie faktycznym sprawy wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskania wiedzy, że wskutek nieodnalezienia jego wniosku złożonego do urny organu, wyłączone zostało jego prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kpa, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu z dnia 21 sierpnia 2020r. gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżący po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239§1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych Skarżący w sprawach ze skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżący w sprawie występował, bez profesjonalnego pełnomocnika. Po trzecie, nie wykazał, że poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw.