I SA/Kr 145/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz WSA Paweł Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania składek za marzec-maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją z 3 grudnia 2020 r., nr: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z 7 września 2020 r., nr [...], odmawiającą M.A. (dalej: Skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. Powyższa decyzja zapadała w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca wnioskiem z 1 kwietnia 2020 r. wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za marzec-maj 2020 r., jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie. Deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za wnioskowany okres Skarżąca złożyła po wezwaniu przez ZUS 7 września 2020 r. Decyzją z 7 września 2020 r. ZUS odmówił Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres, wskazując, że termin do złożenia dokumentów rozliczeniowych upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 3 grudnia 2020 r., o której mowa na wstępie, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję odmowną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej: ustawa o Covid) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r., który jest terminem ustawowym i nie podlega przywróceniu. Złożenie zatem deklaracji po tym terminie, nie może wywrzeć skutków prawnych. Tymczasem deklaracja rozliczeniowa za marzec-maj 2020 r. została przekazana do ZUS dopiero 7 września 2020 r., zatem Skarżąca nie spełniła określonego w powołanym przepisie warunku dającego podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła naruszenie przez ZUS obowiązujących przepisów prawa i wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że została wprowadzona w błąd przez ZUS. 3 stycznia 2020 r. oraz 5 lutego 2020 r. złożyła deklaracje rozliczeniowe i została poinformowana, że w związku z "małym ZUS-em" i niezmiennymi składkami jest zwolniona ze składania comiesięcznych deklaracji oraz raportów imiennych. Nadto Skarżąca podniosła, że żądane przez ZUS deklaracje złożyła 7 września 2020 r., po uprzednim telefonicznym wezwaniu. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w związku ze szczególnymi rozwiązaniami związanymi z epidemią COVID - 19. W związku z tym, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeśli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (por. art. 15 zzs4 ustawy o Covid) w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090). Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I WSA w Krakowie o rozpoznaniu sprawy w tym trybie wydane zostało 17 maja 2022 r. Powodem, dla którego ZUS odmówił Skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o Covid na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek: (1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., (2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., (3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (co nie ma miejsca w sprawie). W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że Skarżąca jako płatnik tego obowiązku nie spełniła. Natomiast Skarżąca wskazuje, że miała uzasadniony powód sądzić, że jest zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji w związku z "małym ZUS-em". Sporne deklaracje mimo wszystko złożyła 7 września 2020 r. Zatem w okolicznościach sprawy kwestią sporną jest niedopełnienie przez Skarżącą obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 – dalej: u.s.u.s.) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez ZUS rozpoznający wniosek Skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o Covid było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie ZUS nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez Skarżącą wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym ZUS mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić Skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W badanej sprawie, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami Skarżąca jako płatnik składek na ubezpieczenia społeczne miała obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 30 czerwca 2020 r., deklaracje ZUS DRA. Dokumenty te zostały przekazane do ZUS 7 września 2020 r. Tym samym Skarżąca wykonała swoje zobowiązanie, choć rzeczywiście nastąpiło to po terminie ustawowym. W myśl jednak wyżej powołanych zasad, w następstwie wpływu wniosku, który został wniesiony we właściwym terminie, ZUS winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie ZUS w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. Już bowiem w momencie wpływu wniosku, powinien był zauważyć, że nie zawiera wszystkich wymaganych elementów do jego pozytywnego załatwienia (brak załączonych deklaracji). W takim zaś przypadku, obowiązkiem ZUS było wezwanie Skarżącej do uzupełnienia wniosku, zaś podstawę prawną do takiego działania, stanowił art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem Skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z twierdzeniami Skarżącej, przedłożyła ona niezwłocznie wymagane deklaracje po wezwaniu telefonicznym z ZUS. Uznać zatem należy, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 64 § 2 k.p.a., choć nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu 30 czerwca 2020 r. Niemniej dołączenie wymaganych deklaracji, co nastąpiło po wezwaniu ZUS, czyli w trybie wyżej powołanego przepisu, powoduje, że wada formalna została konwalidowana wstecz, czyli już od momentu wniesienia pisma (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 481/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl – dotyczący usunięcia braku formalnego na tle analogicznie brzmiącego art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej). Ponownie rozpatrując sprawę ZUS przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., przyjmując, że dołączenie deklaracji na skutek wystosowanego wezwania prowadzi do przyjęcia, że skutek ich wniesienia nastąpił z datą złożenia wniosku oraz mając na uwadze, iż Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania (zaniechania) ze strony ZUS. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uznając zaś, że również decyzja wydana w pierwszej instancji dotknięta jest analogicznymi wadami, została ona uchylona na podstawie art. 135 p.p.s.a.