I SA/Kr 1481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Waldemar Michaldo SWSA Paweł Dąbek SWSA Grażyna Firek (spr.) Protokolant: Iwona Sadowska-Białka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 26 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a., art. 17, art. 18 oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela – Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia 27 kwietnia 2016 r. na M. W. z adresem: A., ul. [...] – z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podjął czynności sprawdzające i ustalił, że zobowiązana nie mieszka pod wskazanym w tytule wykonawczym adresem. Na podstawie danych meldunkowych i bazy pesel ustalono, że M. W. mieszka w B., a zatem w celu prawidłowego nadania biegu sprawie wierzyciel winien określić poprawnie adres zobowiązanego w tytule wykonawczym i przesłać go ponownie do właściwego organu egzekucyjnego. Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł w terminie zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił naruszenie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez stwierdzenie, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 27 § 1 pkt 2 tejże ustawy. Zdaniem strony skarżącej organ egzekucyjny winien był wykazać za pomocą dowodów, że podany w tytule wykonawczym adres nie jest aktualny. W zażaleniu zwrócono też uwagę, że w razie stwierdzenia swej niewłaściwości organ egzekucyjny winien przekazać podanie do organu właściwego. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17, art. 18, art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że dla skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, który jest zobligowany do przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej, musi dysponować tytułem wykonawczym, zawierającym właściwy adres zamieszkania zobowiązanego. Skoro wierzyciel nie dopełnił obowiązku wskazania aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego, tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem organ egzekucyjny postąpił właściwie, orzekając o nieprzystąpieniu do egzekucji. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia domagał się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedłożony tytuł wykonawczy nie spełnia wymagań prawem przewidzianych, gdyż nie zawiera prawidłowego adresu zobowiązanej. Nadto w skardze zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całości materiału, co miało prowadzić do błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie prawidłowości tytułu wykonawczego; art. 12 § 1 k.p.a. przez zwłokę w działaniu, która doprowadziła do przyjęcia, że skarżący nie wskazał prawidłowego adresu zobowiązanej; art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nieprzekazanie tytułu wykonawczego właściwemu organowi w sytuacji, gdy organ egzekucyjny uznał się za niewłaściwy i ustalił jednocześnie, że właściwym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm.) tytuł wykonawczy musi zawierać m. in. adres zobowiązanego. Z kolei stosownie do art. 29 § 2 pkt 3 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. W niniejszej sprawie adres zobowiązanej, wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym był – zdaniem organu egzekucyjnego – nieaktualny. Jednocześnie jednak organ ten ustalił aktualne miejsce zamieszkania zobowiązanej. Ocenić zatem należy, czy w takiej sytuacji istniały podstawy do nieprzystąpienia do egzekucji. Z treści art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że kierowany do egzekucji i wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy winien m. in. zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu. Wskazanie adresu zamieszkania lub siedziby zobowiązanego jest konieczne z uwagi na to, że okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściwości organu egzekucyjnego. Stosownie do art. 22 § 2 ustawy właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Pojawia się natomiast pytanie, jak winien zachować się organ, który otrzymuje tytuł wykonawczy spełniający formalnie wszystkie wymogi przewidziane prawem, w tym m. in. zawierający wskazanie adresu osoby zobowiązanej, natomiast w świetle posiadanej przez organ egzekucyjny wiedzy adres ten musi być uznany za nieaktualny, a jednocześnie organowi znany jest właściwy i aktualny adres osoby zobowiązanej. W tym zakresie wskazać trzeba, że organ egzekucyjny z urzędu bada swoją właściwość miejscową i rzeczową na zasadzie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nakaz zbadania z urzędu swojej właściwości oznacza, że adres zamieszkania wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym nie jest wiążący dla organu, a ma tylko znaczenie posiłkowe. W niniejszej sprawie wystawiony przez nią tytuł wykonawczy był prawidłowy pod względem formalnym, gdyż zawierał wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym adres zamieszkania zobowiązanego. Fakt, że organ egzekucyjny stwierdził w oparciu o swoje bazy danych, iż adres ten jest nieaktualny i był nieaktualny w chwili wystawiania tytułu wykonawczego nie uprawniał do zwrotu tytułu wierzycielowi. Zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mógłby nastąpić jedynie w sytuacji całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Jeśli jednak adres widnieje w tytule wykonawczym, a jedynie organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego, z czym organy miały do czynienia w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że nie ma przeszkód, by art. 65 § 1 k.p.a. stosować w sytuacji, gdy jeszcze nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania. Przepis ten nie zawiera tego typu ograniczeń, a wręcz przeciwnie – stosuje się go, gdy strona dopiero wnosi o wszczęcie postępowania, przy czym swoje podanie kieruje do organu niewłaściwego w sprawie. Zasada niezwłocznego, z urzędu, przekazywania organowi właściwemu podania wniesionego do organu niewłaściwego jest jedną z ugruntowanych reguł wszczynania postępowania administracyjnego. W myśl art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, co potwierdza, że, że 65 § 1 k.p.a. stosuje się do sytuacji gdy nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2010 r., II FSK 2063/08, Lex Omega nr 596211 i z dnia 26 lutego 2014 r., II FSK 735/12, Lex Omega nr 1447067; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 696/15, Lex Omega nr 1748533). Ponadto słusznie zwraca się uwagę, że zaakceptowanie prezentowanej przez organy wykładni i zastosowania art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mogłoby doprowadzić do wielokrotnego nieprzystępowania do egzekucji, gdyby zobowiązana ponownie zmieniła adres w okresie "krążenia" tytułu wykonawczego pomiędzy wierzycielem, a organem egzekucyjnym. Po zwrocie tytułów wykonawczych i ponownym przesłaniu ich przez wierzyciela, organ egzekucyjny zobowiązany byłby bowiem ponownie sprawdzić swoją właściwość miejscową i ustalić aktualny adres zobowiązanej. W sytuacji gdyby zobowiązana znowu zmieniła swoje miejsce zamieszkania cała procedura zostałaby powtórzona (zob. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają zatem art. 27 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez niewłaściwą ich wykładnię oraz art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez bezpodstawne ich niezastosowanie. Wady te miały ewidentny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia obu rozstrzygnięć organów egzekucyjnych. Rozpatrując sprawę ponownie organy egzekucyjne przyjmą, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie adresu osoby zobowiązanej, a w razie konieczności przekażą sprawę organowi właściwemu miejscowo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.