I SA/Kr 1509/12

Sygn. akt I SA/Kr 1509/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r., sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "O." S.A. w O., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr [...], w przedmiocie określenia wysokości nienależnie pobranej dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku, III. stwierdza nieważność postanowienia Marszałka Województwa M. z dnia 27.02.2012r. nr [...] IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 1.482 zł ( jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt dwa złote). Decyzją z dnia 8 marca 2012 r. Marszałek Województwa orzekł o zwrocie przez Przedsiębiorstwo w O. nienależnie pobranej dotacji w wysokości 6.625,46 zł. W uzasadnieniu podniesiono , iż między Województwem M. reprezentowanym przez Zarząd Województwa M. a Przedsiębiorstwem O. S.A., zawarto umowy , których przedmiotem jest określenie szczegółowych zasad przekazywania Przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg, zwanych "dopłatami", Z treści tych umów wynika, że Przewoźnik zobowiązany jest do zwrotu tej części dopłaty, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Opierając się na art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005 r. Nr 249 póz. 2104) wykazano , że decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt burmistrz prezydent starosta lub marszałek województwa. Podniesiono , że sprawa jest rozpoznawana po raz kolejny albowiem SKO mocą decyzji z dnia 4 listopada 2011 r. Nr [...] uchyliło wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, iż w dniach 26-28 marca 2008 r. upoważnieni pracownicy Departamentu Transportu, Gospodarki i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. w K. przeprowadzili w Przedsiębiorstwie O. S.A. z siedzibą ul. W.[...], kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 1 stycznia 2006 r. do 29 lutego 2008 r. Protokół kontroli z dnia 28 marca 2008 r. został sporządzony w formie pisemnej i przez upoważnione osoby, a przewoźnik został z nim zapoznany i podpisał go dnia 24 kwietnia 2008 r. Kontrolą objęto zasady sprzedaży biletów jednorazowych ulgowych za okres od stycznia 2006 do lutego 2008 r. oraz biletów miesięcznych szkolnych za miesiąc : marzec, listopad 2006 r., luty i październik 2007 r. oraz luty 2008 i stwierdzono, że Przedsiębiorstwo nieprawidłowo sprzedało 2065 szt. biletów na kwotę 6.625,46 zł, co potwierdzają dowody w postaci zapisów na stronach 3 do 41 oraz 45 protokołu kontroli oraz wydruki "zestawienia sprzedaży biletów" uzyskane od przewoźnika w toku kontroli, a obrazujące rzeczywistą sprzedaż biletów. Kwota nienależnie pobranej dopłaty została zweryfikowana ponownie w lipcu 2011 r. na podstawie udostępnionych przez stronę oryginalnych załączników do protokołu kontroli. Przeprowadzona kontrola wykazała różnego rodzaju nieprawidłowości: 1) sprzedaż biletów ulgowych dla opiekunów osób niesamodzielnych bez podróżowania z osobą niesamodzielną, 2) sprzedaż biletów ulgowych dla przewodników osób niewidomych bez podróżowania z osoba niewidomą, 3) sprzedaż biletów dla opiekuna inwalidy wojennego I grupy bez podróżowania z inwalidą, 4) sprzedaż biletów dla grup uprawnionych jak: Policja, Straż Graniczna, Służba Celna, Żandarmeria Wojskowa bez egzekwowania zaświadczenia uprawniającego do ulgi wystawionego przez te służby, 5) sprzedaż biletów ulgowych długo po czasie odjazdu środka transportowego - znaczna różnica czasowa pomiędzy godziną sprzedaży a godziną odjazdu pojazdu wskazuje, iż pasażer nie zawarł z przewoźnikiem umowy przewozu (zakup biletu), lecz bilet został wprowadzony do kasy fiskalnej przez pracownika P. (kierowcę) bez udziału pasażera. W decyzji tej opisano , poszczególne kategorię uchybień wykazując , że w czasie kontroli stwierdzono sprzedaż biletów ulgowych dla opiekunów osób niepełnosprawnych , niewidomych , inwalidy wojennego I grupy nie stwierdzono natomiast sprzedaży biletów głównych beneficjentów ulgi . Jak pokazuje materiał dowodowy jeśli takie podróże miałyby miejsce, to na ten kurs o tej samej godzinie odjazdu powinien zostać sprzedany bilet również dla niepełnosprawnych , niewidomych , inwalidy wojennego I grupy Stwierdzono sprzedaż biletów dla grup uprawnionych jak: Policja, Straż Graniczna. Służba Celna. Żandarmeria Wojskowa bez egzekwowania zaświadczenia uprawniającego do ulgi wystawionego przez te służby. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie rodzaju dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2008 r. Nr 56 póz. 340) uprawnienie do przejazdu na podstawie biletów ulgowych jednorazowych nabywają funkcjonariusze celni, umundurowani funkcjonariusze Policji, funkcjonariusze Straży Granicznej, żołnierze Żandarmerii Wojskowej pod warunkiem okazania przy zakupie biletu ulgowego legitymacji służbowej oraz zaświadczenia o wykonywaniu określonych czynności służbowych, zawierające podstawę prawną do skorzystania z ulgi wystawiony przez właściwy podmiot. Organ I instancji pismami z dnia 1 września 2008 r. wystąpił do Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej, Żandarmerii Wojskowej, o przesłanie informacji co do wystawianych zaświadczeń. W odpowiedzi uzyskano informacje, iż nie były realizowane żadne przejazdy pracowników w/w służb na liniach komunikacyjnych będących w ofercie przewozowej P. O. S.A. Brak zaświadczeń niezbędnych do wystawienia biletów ulgowych dla w/w grup uprawnionych powoduje, że przekazane dopłaty uznane zostały za nienależnie pobrane. Obliczono, iż liczba takich biletów stanowiła sztuk 418, na kwotę 1.527,07 zł. W trakcie kontroli stwierdzono również sprzedaż biletów ulgowych długo po czasie odjazdu środka transportowego. Znaczna, różnica czasowa pomiędzy godziną sprzedaży a godzina odjazdu pojazdu wskazuje, iż pasażer nie zawarł z przewoźnikiem umowy przewozu. Lecz bilet został wprowadzony do kasy fiskalnej przez kierowcę bez udziału pasażera. Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo O. S. A. reprezentowane przez pełnomocnika odwołanie przedstawiając następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 76 § 3, art. 77 § l i art. 78 § l kpa, poprzez niezastosowanie się do wskazówek organu odwoławczego dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego (decyzja SKO z dnia 4 listopada 2011 r.[...]), 2) naruszenie zasady zapewnienia stronom udziału we wszystkich etapach postępowania, poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu - Województwa M., jako osoby prawnej, 3) naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji przez Marszałka Województwa M., który z mocy prawa jest upoważniony do reprezentowania województwa jako osoby prawnej 4) naruszenie art. 107 § l kpa, poprzez zastąpienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji relacją z przebiegu postępowaniu.. Ponadto pełnomocnik strony zaskarżył postanowienie Marszałka Województwa M. z dnia 27 lutego 2012 r. którego przedmiotem jest odmowa wyłączenia Marszałka od udziału w postępowaniu. Zarzucono, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem właściwości rzeczowej ponieważ w przedmiotowym postępowaniu Marszałek Województwa M. posiadał status strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło stanowisko organu I instancji oraz zarzuty odwołania , a następnie uznało , że w oparciu o przedstawione, przez organ I instancji okoliczności Kolegium wskazuje, iż zasadna jest decyzja organu I instancji orzekająca o ustaleniu nienależnie pobranej dotacji w wysokości 6.625,46 zł,. Wobec czego Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy albowiem zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie i wydał decyzję, która zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postanowienia Marszałka Województwa M. z dnia 27 lutego 2012 r. Nr[...], mocą którego odmówiono wyłączenia Marszałka Województwa M. od udziału w postępowaniu uznano, że nie zasługują one na uwzględnienie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 25 § 1 kpa. Kolegium wskazało , że Marszałek Województwa M. nie posiada w sprawie własnego interesu prawnego, który powodowałby, że staje się stroną w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji. Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której zarzucono : 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego wznowienie (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.) poprzez niezapewnienie możliwości udziału w sprawie jednej ze stron -województwu samorządowemu, 2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9.12.2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dziennik Ustaw nr 208, pozycja 1774), poprzez niezastosowanie tego przepisu, § b) § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 października 2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. nr 179, pozycja 1495, z późniejszymi zmianami), przez niedopuszczalną, błędną wykładnię tych przepisów. W świetle tej wykładni warunkiem koniecznym przyznania ustawowej ulgi osobie uprawnionej do ulgi 95 % jest równoczesna "sprzedaż" bezpłatnego biletu osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, co nie wydaje się prawdą; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, poprzez nieprzekazanie wniosku o wyłączenie organu I instancji organowi rzeczowo właściwemu i utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie wyłączenia organu, wydanego przez osobę nieuprawnioną, podległą temu organowi (art. 156 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 24 § l pkt 7 k.p.a. i art. 65 § l k.p.a.), 4) naruszenie przepisów art. 10 § l, 75 § l, 76 § 3, 77 § l i 78 § l k.p.a., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego, w znacznej części bez wymaganego udziału strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi z jednej strony zarzucono , że Marszałek Województwa nie był uprawniony do wydania decyzji w sprawie. Z drugiej strony podniesiono , że Województwo M. jako strona postępowania nie brało w nim udziału. W ocenie skarżącego nierozpoznanie wniosku o wyłączenie przez właściwy organ powoduje , że decyzja jest przedwczesna, albowiem sprawa nie powinna być załatwiona merytorycznie przed rozpoznaniem kwestii wyłączenia . Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego skarżący nie zgodził się , że sprzedając bilety z ustawową ulgą osobie opiekującej się podczas podróży z inną osobą, niezdolną do samodzielnej egzystencji, winno się tej ostatniej osobie wręczyć bilet bezpłatny. W jego ocenie wniosek Kolegium nie jest należycie osadzony na gruncie licznych aktów prawnych regulujących materię przewozu osób. Ponadto zarzucono , że w toku postępowania przed organami obu instancji uznano za bezwzględnie wiążącą moc dokumentu urzędowego w postaci wyniku czy też protokołu kontroli, nie przeprowadzając innych dowodów. Podniesiono również że "akta kontrolne" obejmowały swoim zakresem przejazdy liniami numerycznymi, a zatem komunikację miejską, do której ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie ma zastosowania (art. 1 ust. 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji . Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z regulacją art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje środki przewidziane ustawą wcelu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu objął kontrolą również postanowienie Marszałka Województwa M. z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy wyłączenia Marszałka Województwa M. od udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy rozpoznawanej. Niniejsza sprawa związana jest bezpośrednio z udziałem Marszałka Województwa w postępowaniu administracyjnym . Na sprawę administracyjną, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Takowa tożsamość występuje w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 23.02.2012 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie Marszałka Województwa M. podtrzymując jednocześnie wcześniej zajęte stanowisko w przedmiocie istnienia przesłanek wyłączenia. Wniosek ten został rozpoznany przez Marszałka Województwa M., który postanowieniem z dnia 27.02. 2012 r. odmówił wyłączenia swojego udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie uzasadniając to tym , że pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał , żadnych przesłanek regulujących wyłączenie organu z art. 25 § 1 Kpa. natomiast przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 Kpa. nie zachodzą w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu postanowienie to obarczone jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. Kwestia wyłączenia organu administracji publicznej uregulowana jest w art. 25 § 1 Kpa. Niemniej jednak należy zauważyć , że zgodnie z art. 26 § 2 Kpa sprawę wyłączenia organu załatwia organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę . Z kolei w myśl art. 17 pkt 1 Kpa., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem uprawnionym do analizy czy zachodzą przesłanki wyłączenia uregulowane w art. 25 § 1 Kpa było jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Tym samym Marszałek Województwa M. był organem niewłaściwym do wydania postanowienia w zakresie swojego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy. Zarówno wniosek z dnia 23.02.2012 r. jak i postanowienie z 27.02. 2012 r. dotyczyło wyłączenia organu , nie zaś wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 Kpa. Tak też ta kwestia była potraktowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy , że prowadząc postępowanie administracyjne i wydając decyzję w sprawie indywidualnej, marszałek województwa występuje w roli organu administracji publicznej, choć na płaszczyźnie ustrojowej ustawa o samorządzie województwa nie wyodrębnia go jako organu. W żadnym przepisie ww. ustawy nie został nazwany organem ale z uwagi jednak na przyznane mu kompetencje i funkcje, jakie pełni w województwie, działa jak organ i w ujęciu funkcjonalnym jest organem. Zaskarżona decyzja była natomiast wydana w oparciu o art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005 r. Nr 249 póz. 2104) zgodnie z którym decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W oparciu o powyższe regulacje Marszałek Województwa M. w niniejszej sprawie występował jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nienależnie pobranej dotacji. W związku z powyższym nie można go było potraktować jako pracownika organu – członka Zarządu Województwa. Strona natomiast w trakcie całego postępowania podnosiła konieczność wyłączenia organu – Marszałka Województwa M. z orzekania w sprawie motywując to tym , że wymieniony organ nie jest i nie może być bezstronny. (odwołanie z dnia 16.09.2010 r. ) W związku z czym należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, a w konsekwencji daje podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 27.02.2012 r. powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było nieuprawnione do zajęcia stanowiska w przedmiocie wyłączenia organu w trybie postępowania odwoławczego . Dopiero rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w formie postanowienia w przedmiocie wyłączenia organu pozwoli Sądowi odnieść się w kwestii właściwości organu - Marszałka Województwa M. – a w dalszej kolejności do kwestii merytorycznych. Mając na uwadze, że zasadniczym zarzutem formułowanym na etapie postępowania administracyjnego była okoliczność wyłączenia organu z udziału w sprawie, wydanie decyzji merytorycznej przez Marszałka Województwa M. przed prawidłowym rozstrzygnięciem tej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było co najmniej przedwczesne. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 24 § 4 Kpa w zw. z art. 25 § 2 Kpa. wyłączony organ powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub interes stron, to tym samym do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia, organ którego wniosek dotyczy powinien podejmować tylko niezbędne czynności, co wyklucza wydanie decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu Kolegium oraz Marszałek Województwa naruszyli wskazane wyżej przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania było rozstrzygnięciem przedwczesnym. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą zobowiązane ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie z zagwarantowaniem prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia organu . Zajęcie merytorycznego stanowiska przez Sąd jest w tej sytuacji przedwczesne, gdyż wiązałoby organy w toku dalszego postępowania, a to czyniłoby iluzorycznymi gwarancje procesowe uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu I instancji poprzedzającą zaskarżoną decyzje , gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 127 .