I SA/Kr 154/15

|Sygn. akt I SA/Kr 154/15 | POSTANOWIENIE Dnia 17 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r., na rozprawie sprawy ze skargi Uniwersytetu w K., na pismo Zarządu Województwa M. z dnia 23 października 2014 r. wraz z dołączoną do tego pisma informacją pokontrolną z dnia 23, października 2014 r., Nr [...] oraz na pismo z dnia 1 grudnia 2014 r., wraz z dołączoną informacją pokontrolną z dnia 28 listopada 2014, r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia korekty finansowej, postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych). U. jest beneficjentem środków publicznych jako inwestor zadania "Budowa kompleksu Paderevianum II szansa na wzmocnienie potencjału ekonomicznego regionu - etap I", dofinansowanej ze środków M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 na podstawie umowy nr [...]z dnia 12.02.2010r Urząd Marszałkowski Województwa M. przeprowadził kontrolę zamówień publicznych a jej wyniki przesłał pismem z dnia 23 października 2014 r. , do którego załączono informację pokontrolną z tej samej daty nr [...] W toku prowadzonej przez zespół kontrolny Instytucji Zarządzającej kontroli realizacji projektu, dopatrzono się pięciu nieprawidłowości w procedurze udzielania dwóch zamówień publicznych, co doprowadziło do nałożenia dwóch korekt finansowych w wysokości odpowiednio 12,5 % wydatków kwalifikowanych objętych umową nr [...] oraz 5% wydatków kwalifikowanych objętych umową nr [...] 7 listopada 2014 r. U. złożył zastrzeżenia do Informacji pokontrolnej . Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. ([...]) zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich skierował do Prorektora U. wyjaśnienia w sprawie , w których merytorycznie ustosunkował się do zastrzeżeń złożonych przez U. Do wyjaśnień została dołączona druga informacja pokontrolna z dnia 28 listopada 2014 r. nr . [...] W pismach tych Organ podtrzymał swoje stanowisko wycofując się z jednego zarzutu. Pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. U. działając przez pełnomocnika, złożył skargę na akt Zarządu Województwa M. w przedmiocie nałożenia na skarżącego korekty finansowej (informacja pokontrolna sygn. [...]) zmienionego pismem z dnia 1 grudnia 2014 roku i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu, i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego pełnomocnika po wyczerpaniu drogi przedsądowej złożenie niniejszej skargi okazało się konieczne. Zgodnie z powszechnie przyjętą definicją doktrynalną akt administracyjny to władcze oświadczenie woli składane przez organ administracyjny w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, konkretyzujące prawa i obowiązki adresata tego aktu, który jest zewnętrzny w stosunku do organu (nie pozostaje w stosunku zależności hierarchicznej). Niewątpliwie ze stwierdzeń przedmiotowego pisma wynika, że zespół kontrolujący nałożył na Skarżącego korektę finansową , której prawne znaczenie sprowadza się do zmniejszenia dofinansowania ze środków publicznych. Sformułowania podkreślone wyżej wskazują, że stanowisko w przedmiocie korekty nie jest jaką wskazówką czy informacją. Skoro organ "nakłada", oznacza że działa w sposób władczy. Skarżący uważa jednak, że indywidualny akt stosowania prawa - nałożenie korekty jest innym aktem z zakresu administracji publicznej lub decyzją administracyjną. Jednocześnie Skarżący nie zgodził się z uchwałą 7 sędziów NSA z 27.10.2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 podnosząc , że NSA nie zdaje sobie sprawy, że korekty są nakładane zasadniczo w chwili, gdy nie jest możliwe ustalenie żadnej kwoty podlegającej potrąceniu albowiem nie jest znana podstawa do obliczenia tej kwoty (kwota kosztów kwalifikowanych). Jedyne co jest znane to wysokość wskaźnika procentowego korekty (chyba że naruszenie spowodowało konkretną szkodę w budżecie UE, co w zasadzie nie występuje). Rzeczywisty przebieg procedury nakładania i egzekwowania korekty, rychło ustaliłby że pomiędzy nałożeniem korekty a zwrotem jej wartości, rozumianym nawet jako pomniejszenie, upływają tygodnie, miesiące, a nawet lata. Po drugie, to że przyznanie jakiejkolwiek formy dofinansowania następowało w związku z zawarciem umowy nie kwalifikuje stosunku prawnego związanego na tym tle jako stosunku cywilnoprawnego (na marginesie - student przyjmowany na podstawie decyzji administracyjnej do szkoły wyższej też podpisuje umowę, co nie oznacza braku stosunku administracyjnoprawnego mimo istnienia umowy). NSA umknęło poddanie decyzji o wyborze projektu do dofinansowanie kontroli sądów administracyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zarządzająca na podstawie art.26 ust.1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju , może badać czy nie doszło do naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, dokonywać oceny wagi tych naruszeń z punktu widzenia budżetu U.E. i ewentualnie nakładać korekty finansowe. Użycie zwrotu "nakładanie korekt finansowych" w sposób oczywisty wskazuje na kompetencję o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Reasumując, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z ciągiem czynności - pierwszą z nich jest nałożenie korekty finansowej, następną jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości kwoty korekty w odniesieniu do wniosków o płatność i ustalenie kwoty do zwrotu. Nastąpi to być może w przyszłości. Oczywiście organ wydający decyzję o zwrocie jest związany rozstrzygnięciem w przedmiocie wysokości korekty. Jeżeli zatem przyjąć takie związanie, to administracyjnoprawny charakter nałożenia korekty staje się oczywisty i oczywistą jest konieczność poddania tego aktu kontroli legalności. Skoro jednak, zdaniem NSA, niedopuszczalne jest przyjęcie decyzji jako formy nałożenia korekty, a argumentacja dotycząca rzekomej gwarancji dla beneficjenta jest nieprawdziwa, Skarżący przyjmuje, że korekta została nałożona w drodze innego aktu lub czynności. Zatem po złożeniu bezskutecznego wezwania, skarga niniejsza jest dopuszczalna. Gdyby Sąd przyjął, że korekta jest nakładana decyzją, Skarżący zaskarżył również drugie pismo IZ, które w takiej sytuacji musiałoby być decyzją wydaną na skutek uwzględnienia w części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co zmieniłoby tylko podstawę prawną ewentualnego wyroku sądu. W dalszej części skargi podnosząc merytoryczne zarzuty pełnomocnik wywodzi , że nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 , art. 24 ust. 2 pkt 4 Pzp, jak i innych przepisów tego aktu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt , że skarga na korektę finansową nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niezależnie od wskazanego wyżej wniosku, w przypadku przyjęcia przez Sąd, iż kontrola sądowoadministracyjna przedmiotowego aktu jest dopuszczalna, wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, albowiem nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie bowiem Skarżący wniósł do IZ MRPO "zastrzeżenia do przekazanej treści informacji oraz jej uzasadnienia i wymierzonych korekt finansowych" (pismo Skarżącego z dn. 7 listopada 2014 r.), jednakże ww. pisma nie sposób uznać za wymagane przepisami wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak kwalifikuje to Skarżący w złożonej skardze. Niezależnie od treści ww. pisma, która w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzyga, iż nie mamy tutaj do czynienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a z zastrzeżeniami do informacji pokontrolnej przypomniano, iż ww. pismo zostało złożone, zgodnie z obowiązującym procedurami ("Wytyczne Instytucji Zarządzającej MRPO w zakresie kontroli i monitorowanie projektu", do przestrzegania których Skarżący był zobowiązany postanowieniami łączącej go o instytucją umowy), w toku postępowania kontrolnego jako jedna z czynności w trakcie jego trwania, a zatem nie może być kwalifikowany jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które ex definitione dotyczy definitywnego rozstrzygnięcia (aktu) organu, a takim na pewno nie jest informacja pokontrolna z dn. 23 października 2014 r. Przedmiotowe postępowanie kontrolne zostało zakończone dopiero pismem IZ MRPO z dn. 1 grudnia 2014 r. wraz z załączoną informacją pokontrolną z dn. 28 listopada 2014 r., o czym Skarżący został poinformowany pismem z dn. 1 grudnia 2014 r., i ewentualnie jedynie ten akt mógłby być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym wniesienie takiej skargi powinno być obligatoryjnie poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zaś wniósł skargę, należy domniemywać, na ten akt do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. W przypadku ustalenia przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2015r. pełnomocnik strony skarżącej ostatecznie doprecyzował , że przedmiotem skargi jest pismo z dnia 23 października 2014 r. wraz z dołączoną do tego pisma informacją pokontrolną z tej samej daty oraz zmienione pismo z dnia 1 grudnia 2014 r. , do którego dołączono informacje pokontrolną z dnia 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a".) stanowi, iż kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21, POP 2008/3/45, OSP 2008/5/51, Prok.i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, OSP 2008/7-8/89; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 52; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., 2004, s. 32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 18; M. Bogusz, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, GSP - Prz. Orz. 2009, nr 3, s. 14-15). Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy , że pisma i informacje pokontrolne organu administracji nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dyspozycja tego artykułu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Tymczasem zaskarżone pisma nie dotyczą uprawnień lub obowiązków . Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), dalej: u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), dalej: ustawa o finansach publicznych, stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano. Z powyższych regulacji wynika, że właściwy organ, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu wszczyna postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę dofinasowania przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Podkreślić należy, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (vide uchwała NSA z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14). Sąd orzekający w pełni podziela poglądy przedstawione w uchwale i jest nią związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (Postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14 ) Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pisma stanowią wezwanie do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Natomiast wezwanie to poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Dotyczy to przede wszystkim tzw. informacji pokontrolnej. Tym bardziej nie można przypisywać jakiegoś szczególnego znaczenia prawnego pismom , które towarzyszyły przesłanym informacją pokontrolnym . Pisma te , to typowe pisma przewodnie informujące o przesłaniu egzemplarzy informacji pokontrolnej i przedstawiające sytuacje prawną Skarżącego . Pisma takie sporządza się wtedy, kiedy istnieje konieczność uzupełnienia treści przesyłanych wraz z nimi dokumentów. Mają one charakter techniczny i nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę uznać zatem należało za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi sąd postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.