I SA/Kr 1540/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Paweł Dąbek Sędziowie: WSA Bogusław Wolas (spr.) WSA Maja Chodacka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Wnioskiem z 1 kwietnia 2020 r. M. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. o zwolnienie go z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od marca do maja 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 218, dalej w skrócie: "ustawa o COVID"). Decyzją z 29 lipca 2020 r., znak: [...] organ działając na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżący nie dochował terminu o jakim mowa w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID, tj. nie przedłożył deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. Wskazaną deklarację skarżący przedłożył dopiero 6 lipca 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że po wielu podejmowanych przez niego próbach, które okazały się nieudane, ustalił z jednym z pracowników ZUS-u, że to on spróbuje dokonać rejestracji. O fakcie ponownego zarejestrowania oraz o tym, że pracownik organu sam wygeneruje poprawną deklarację (a kolejne będą się tworzyć same, jeśli nie będzie żadnych zdarzeń) skarżący został poinformowany telefonicznie. Skarżący podał, że 6 lipca 2020 r., tj. w dniu otrzymania od organu zawiadomienia z 30 czerwca 2020 r. i po rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZUS-u, natychmiast wysłał brakujące deklaracje. Decyzją z 2 września 2020 r., znak: [...] organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ podał, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Zwolnienie ze złożenia dokumentów rozliczeniowych za dany miesiąc przysługuje bowiem gdy za poprzedni miesiąc zostały złożone dokumenty z wykazaniem minimalnej podstawy wymiaru składek za cały miesiąc. Organ podał, że w marcu 2020 r. zostały skarżącemu wypłacone takie świadczenia jak zasiłek macierzyński i wyrównanie zasiłku opiekuńczego. Wypłata powyższych świadczeń spowodowała, że przesłana przez skarżącego deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. wykazywała pomniejszoną podstawę wymiaru składek za okres wypłaconych świadczeń. W związku z powyższym, zaistniała konieczność terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w celu zwolnienia z opłacania należności za ten miesiąc. Skoro dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. zostały doręczone organowi 6 lipca 2020 r., tj. po upływie ustawowego terminu, skarżący nie spełnił wynikającego z ww. przepisów warunku koniecznego do zwolnienia z opłacania składek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że po wielu podejmowanych przez niego próbach, które okazały się nieudane, ustalił z pracownikiem ZUS-u, że to on spróbuje dokonać rejestracji. O fakcie ponownego zarejestrowania oraz o tym, że pracownik organu sam wygeneruje poprawną deklarację (a kolejne będą się tworzyć same, jeśli nie będzie żadnych zdarzeń) skarżący został poinformowany telefonicznie. Skarżący podał, że 6 lipca 2020 r., tj. w dniu otrzymania od organu zawiadomienia z 30 czerwca 2020 r. i po rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZUS-u, natychmiast wysłał brakujące deklaracje. Skarżący podał, że w trakcie kolejnej rozmowy telefonicznej został zapewniony przez pracownika ZUS-u, że system potwierdził złożone deklaracje i że zostanie mu przyznane prawo do zwolnienia z opłacanych składek. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za wnioskowany okres było niezłożenie w terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID (...) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił. Natomiast skarżący zarzuca naruszenie zasad procesowych, a w szczególności zasady udzielania informacji przez organ i wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami z mocy art. 180 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2021, poz. 2105, dalej: u.s.u.s.) mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązkowa będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązkowa będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W ocenie organu w badanej sprawie, skarżący jako płatnik składek na ubezpieczenia społeczne miał obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 30 czerwca 2020 r. deklarację rozliczeniową. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący po wielu próbach wygenerowania przedmiotowej deklaracji został zapewniony w rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZUS-u, że to on wygeneruje deklarację. Organ dopiero zawiadomieniem doręczonym skarżącemu 6 lipca 2020 r. poinformował skarżącego o upływie terminu do złożenia deklaracji, a zatem już po upływie terminu do złożenia deklaracji. Skarżący jednocześnie nie mógł wcześniej osobiście wyjaśnić ewentualnych wątpliwości dotyczących złożonych deklaracji, z uwagi na ograniczenia związane z epidemią, tj. zamknięciem siedziby organu dla stron. W następstwie wpływu wniosku organ winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłużenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym, terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wsygnadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzeczono ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia.