I SA/Kr 1578/10

Sygn. akt I SA/Kr 1578/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Piotr Paździor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r., sprawy ze skargi J. Ś., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 28 lipca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009;, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożenia sankcji, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. określa, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 200, 00 zł (dwieście złotych 00/100). Decyzją nr [...] z 20 maja 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał J. Ś. jednolitą płatność obszarową na rok 2009 roku w wysokości 420,80 zł. Jednocześnie odmówił przyznania jej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 117,64 zł. W podstawie prawnej wskazano art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku, § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326), a także art. 104 k.p.a. W zakresie jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, że kwota przyznana została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną. Różnica ta wynosi 11,93 %, zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kwota przyznana powinna zostać pomniejszona o kwotę, przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Natomiast co do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, ze względu na różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną odmówiono przyznania płatności, a nadto została nałożona sankcja. Różnica w tym wypadku wynosiła 66%, zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji należało nałożyć sankcję w wysokości przypadającej na tę różnicę. Ustalenia faktyczne organu zostały oparte na wynikach kontroli na miejscu, kontroli administracyjnej oraz przeprowadzonej w terenie weryfikacji. Organ wskazał, że doszło do zawyżenia deklaracji działki rolnej [...]- deklarowana przez producenta powierzchnia wynosiła 0,23ha, stwierdzona podczas kontroli – 0,10ha. Nadto na działce rolnej [...] wykluczono deklarowaną uprawę (pszenżyto ozime). J. Ś. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Podała, że powierzchnie działki E podała w oparciu o zapisy z ewidencji gruntów, zatem różnica powstała bez jej winy i wniosła o anulowanie nałożonej sankcji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 28 lipca 2010 roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Zaznaczył, że gospodarstwo skarżącej zostało skontrolowane 19 sierpnia 2009 roku i 22 kwietnia 2010 roku, przy czym skarżącą powiadomiono tylko o pierwszej z nich. W ich efekcie stwierdzono zawyżenie powierzchni działki [...], zaś na działce [...] stwierdzono uprawę trawy, a zatem rośliny, co do której ewidentnie nie przysługuje uzupełniająca płatność obszarowa. Zdaniem organu odwoławczego, zapisy w ewidencji gruntów nie mogą być wyłącznym albo mającym pierwszeństwo przed innymi źródłem informacji co do charakterystyk użytkowanych działek rolnych. W ocenie organu, to producent ubiegający się o przyznanie płatności winien starać się o to, aby podać dane zgodne ze stanem faktycznym, na nim też spoczywa ciężar dowodu. J. Ś. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie wskazując, jakiego sposobu zakończenia postępowania oczekuje. Skarżąca wskazała, że jej odwołanie dotyczyło tylko działki [...], której powierzchnię podała w oparciu o wyciąg z rejestru gruntów. Dopiero z decyzji organu pierwszej instancji dowiedziała się, że powierzchnia działki wynosi 0,1 ha, a nie, jak wynika z rejestru gruntów, 0,23 ha. Zarzuciła też, że kontrola uzupełniająca została przeprowadzona bez uprzedzenia i nie brała w niej udziału, nie otrzymała z niej protokołu. Odnośnie działki [...] skarżąca podniosła, że nie jest prawdą, jakoby rosła tam wyłącznie trawa. Wskazała – powołując się na osoby, mogące to potwierdzić – że w lipcu 2009 roku skoszono pszenżyto i zwieziono słomę, w sierpniu dokonano podorywki i zasiewu poplonu. 27 kwietnia 2010 roku przegniły poplon został przyorany, a dzień później zostały zasadzone ziemniaki. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.- dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie ich nie stwierdzenia sąd administracyjny – wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest między innymi – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 152 p.p.s.a., uchylając decyzję, sąd określa, czy i w jakiej części może ona być wykonywana. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2, w postępowaniu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 3). Oznacza to znaczne ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a. (zgodnie z nim okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów) oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych. Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że ustalenia organów administracji publicznej odnośnie sposobu zagospodarowania działki [...] nie budzą wątpliwości i zostały poczynione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Co prawda zostały oparte w dużej części na wynikach kontroli, w której skarżąca nie brała udziału, niemniej jednak z przywołanego już art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że czynny udział w każdym stadium postępowania winien być zapewniony stronie jedynie na jej żądanie. Tymczasem J. Ś. takiego żądania nie składała. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniły, z jakich przyczyn i w oparciu o jaki materiał dowodowy ustaliły powierzchnię działki [...], użytkowaną w sposób, uprawniający do otrzymania płatności. Skarżąca powoływała się na odmienne dane, zamieszczone w ewidencji gruntów. Jest jednak oczywiste, że zapisy, znajdujące się w tej ewidencji, nie mogą mieć charakteru wyłącznego dowodu okoliczności, istotnych dla przyznania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego. Ewidencja gruntów i budynków jest prowadzona w innych celach niż dostarczanie danych dla postępowań w przedmiocie płatności, nadto jej aktualność jest częstokroć wątpliwa i zależy w dużej mierze od tego, czy właściciel gruntu dokona zgłoszenia zmiany danych organowi, prowadzącemu tę ewidencję (zob. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W takim razie same zapisy z ewidencji gruntów i budynków nie mogą skutecznie podważyć ustaleń, opartych na aktualnych kontrolach, przeprowadzonych przez organ administracji publicznej w terenie. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił skargi w tym zakresie, w jakim dotyczyła ona jednolitej płatności obszarowej w odniesieniu do działki [...]. Odmiennie natomiast ocenić należy prawidłowość postępowania organów administracji publicznej i poczynionych przez nie ustaleń co do sposobu użytkowania działki [...]. Organ pierwszej instancji dopiero w czasie drugiej kontroli, mającej miejsce w kwietniu 2010 roku, ustalił iż w okresie wegetacyjnym 2009 roku działka nie była użytkowana zgodnie z deklaracją. Tymczasem skarżąca zadeklarowała, iż było na niej użytkowane pszenżyto. Wyniki kontroli, przeprowadzonej dopiero na wiosnę roku następnego, nie mogą w ocenie Sądu stanowić dostatecznej podstawy do zakwestionowania twierdzeń J. Ś. Art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym niewątpliwie materiał ten musi być poddany wnikliwej, zgodnej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie, zaś wnioski, wysnuwane na jego podstawie, muszą być prawidłowe logicznie, a zatem obowiązuje zasada swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów. Nie można w takim razie uznać za zgodne ze wskazaniami wiedzy oraz za logiczne rozumowania, zgodnie z którym jeżeli w kwietniu 2010 roku sporna działka porośnięta była trawą, to w sezonie 2009 roku nie mogła być obsiana pszenżytem. Poczynienie takich ustaleń wyłącznie na podstawie wyników kontroli, przeprowadzonej w kwietniu 2010 roku, stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenia w tym zakresie stały się podstawą wymierzenia sankcji zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Z powyższych względów Sąd – w punkcie I. wyroku – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożenia sankcji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny rzetelnie i wnikliwie ustalić, jaki był sposób zagospodarowania działki [...] w spornym okresie, korzystając z wszelkich dostępnych źródeł dowodów, a następnie przeprowadzone dowody oceniając zgodnie ze wskazaniami wiedzy, zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym. W szczególności organy administracji publicznej winny wykorzystać w tym celu dowód z przesłuchania świadków, których skarżąca wymieniła w uzasadnieniu swojej skargi. W punkcie III. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w uchylonej części do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV. wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.