I SA/Kr 1579/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 października 2021 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 29 października 2021 r Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił P.B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za maj 2020r. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji objętej skargą wskazano, że Skarżący złożył wniosek RDZ, o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Składkę za 03/2020 i 04/2020 umorzono w dniu 30 maja 2020 r., a za 05/2020 w dniu 20 czerwca 2020 r.. Zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Korekty dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. skarżący złożył 22 czerwca 2020 r., a więc po dokonaniu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ten miesiąc. Sprawę tę ZUS rozpoznawał już wcześniej, kiedy to decyzją z dnia 29 marca 2021 r ZUS odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za maj 2020 r. w kwotach wykazanych w deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA z 22 czerwca 2020 r Po rozpoznaniu skargi na tą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r wydanym w sprawie I SA/Kr 644/21 uchylił powyższą decyzję. Dostrzegł bowiem uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Podkreślono, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W zaskarżonej decyzji powyższych elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję. W uzasadnieniu przywołano treść art. 31zq ust. 3, art. 31zo ust. 1a i art. 31zq ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy zdanie o treści: "Korekty dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. skarżący złożył 22 czerwca 2020 r., a więc po dokonaniu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ten miesiąc". Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja, wedle której prośba zawarta w zgłoszeniu z dnia 23 marca 2021 r., nie może być uwzględniona. Taki sposób uzasadnienia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Rozpoznając ponownie sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu wydał wskazaną na wstępie, objętą skargą decyzję. Przytoczył treść art 31zo ustawy o COVID podkreślając, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek , o którym mowa w tym przepisie jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r, chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że pierwszy komplet dokumentów rozliczeniowych, tj. ZUS DRA i ZUS RCA za maj 2020 r. (z datą wypełnienia 2 czerwca 2020 r.) Skarżący złożył w dniu 15 czerwca 2020 r. Na tej podstawie organ wyliczył kwotę składek za maj 2020 r., z których obowiązku opłacenia Skarżący został zwolniony systemowo w dniu 20 czerwca 2021 r, opierając się o wniosek RDZ z dnia 23 kwietnia 2020 r. W dniu 23 czerwca do Skarżącego skierowano pismo informujące o fakcie zwolnienia. Pismo to miało jednak charakter wyłącznie informacyjny, bo zgodnie z art. 31 zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnienie nastąpiło z chwilą sporządzenia not księgowych na koncie płatnika, a więc w przypadku Skarżącego - w dniu 20 czerwca 2020 r. Korekta ww. dokumentacji rozliczeniowej została złożona w dniu 22 czerwca 2020 r., a więc po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie ze składek z dnia 23 kwietnia 2020 r. i zwolnieniu Skarżącego z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r. w kwotach wykazanych w ZUS DRA złożonej w dniu 15 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił także, że wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. można było skutecznie złożyć do 30 czerwca 2020 r., a tym samym Skarżący miał możliwość złożenia kolejnego wniosku o zwolnienie go ze składki za maj 2020 r. wynikającej z korekty deklaracji złożonej w dniu 15 czerwca 2021 r. Wniosku takiego jednak nie złożył. W skardze zarzucono, że Skarżący nie miał obowiązku składania ponownego wniosku o zwolnienie z opłacania składek, miał bowiem prawo wnioskować o ponowne rozpatrzenie prawidłowo złożonego wniosku i z tego prawa chce skorzystać. Tym bardziej, że w momencie składania deklaracji korygującej w dniu 22 czerwca 2020 r nie miał informacji o umorzeniu składek za maj 2020 r , bowiem taka informacji powstała dopiero w dniu następnym, a jego odbiór za pośrednictwem PUE ZUS nastąpił dopiero w dniu 26 czerwca 2020 r W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia konsekwencji nie złożenia, w ustalonych okolicznościach sprawy, przez wnioskodawcę poprawnej deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. w odpowiednim terminie. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm., dalej: ustawa systemowa), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprowadza, jako przesłankę przyznania zwolnienia, obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast według ust. 4 powołanego artykułu, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z ww. zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był-w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek (wynikających z deklaracji korygującej) za maj 2020 r było ponowne złożenie wniosku, od czego organ uzależnił wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Należy przy tym podkreślić, że z treści powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika, aby kwota składek do zwolnienia była określana nieodwołalnie i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Zdaniem Sądu, nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie przepis ten zawiera sformułowanie o składkach "znanych" na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji niepodważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o szczególnych rozwiązaniach terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. - nawet błędna - to późniejsza (tj. dokonana po 30 czerwca 2020 r.) korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przeciwna wykładnia tego przepisu prowadziłaby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2021 r. sygn. V SA/Wa 2124/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r. sygn. I SA/Bd 407/21). Sąd zauważa, że w odwrotnym przypadku, tj. gdy pierwotna deklaracja wykazywałaby wyższą kwotę składek niż należną, to skorygowanie deklaracji po 30 czerwca 2020 r., nie mogłoby pozostać obojętne na wysokość zwolnienia. Nie można byłoby twierdzić, że ostatecznie kwota zwolnienia jest wyższa niż wynikająca z korekty deklaracji pomniejszającej kwotę składek. Należy zatem zwrócić uwagę, że wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Co jest ym bardzie istotne, że skarżący występował w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nie orzeczono, bowiem nie zostały przez skarżącego poniesione.