I SA/Kr 1580/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Inga Gołowska Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 15 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz S. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1. Wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. S.P. – nazywana dalej "Skarżącą", zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. o przyznanie na 2020 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności od krów. 1.2. Decyzją z 18 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. (nr [...]) odmówił Skarżącej przyznania płatności redystrybucyjnej oraz przyznał płatność JPO i PZ do powierzchni 3,26 ha, podczas gdy strona zadeklarowała 4,61 ha. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 15 września 2021 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału ARiMR (nr [...]), uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przyznał jej za 2020 r. Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie 1.577,16 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 1.055,75 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 47,33 zł, płatność do krów w kwocie 1,236,33 zł. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli wniosku Skarżącej wykryto, że trzy spośród zadeklarowanych przez nią działek została zadeklarowane również przez innego producenta rolnego, J.K. Z pism złożonych przez Skarżącą oraz J.K. w toku kontroli krzyżowej oraz wyjaśnień złożonych przez nich na rozprawie administracyjnej wynika, że J.K. jest właścicielem spornych nieruchomości, natomiast Skarżąca uprawiała tę ziemię od 1987 r. Świadek I.Ł. zeznał, ze Skarżąca użytkowała sporne nieruchomości od 33 lat, wypasając na nich zwierzęta oraz przeprowadzając sianokosy, a zebrane siano przeznaczając dla trzody i bydła na okres jesienno-zimowy. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca wyjaśniła, że jedna z działek została obsiana trawą, dwie pozostałe zaś, po wyrównaniu kretowisk, zostały zasilone nawozem. J.K. zeznał natomiast, że jest jedynym właścicielem działek, płaci podatek od nieruchomości i nadzoruje prowadzone na nich prace rolnicze. Miały one polegać na wypasaniu baranów oraz przeprowadzeniu na dwóch działkach zabiegów z użyciem glebogryzarki. M.S., wnuk J.K., zeznał jako świadek, że prace przy użyciu glebogryzarki przeprowadził w maju. Zeznał również, że J.K. wypasa na spornych działkach dwa barany, a Skarżąca je płoszyła. Między innymi na podstawie tych dowodów organ przyjął, że Skarżąca zajmowała się spornymi gruntami w 2020 r. w sposób uprawniający do płatności. Natomiast pojedynczy zabieg przeprowadzony przez M.S. nie był wystarczający aby stwierdzić, że J.K. użytkował je w celach rolnych. Niemniej jednak, wskazując na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2020 r. (C-216/19) organ stwierdził, że w przypadku, gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy zostaje złożony zarówno przez właściciela gruntów, jak i osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje ten obszar bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze.; dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013"), kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczywistym obszarom są w dyspozycji jedynie ich właściciela. Tym samym, skoro Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornych działek, organ odmówił jej przyznania powiązanych z nimi płatności. 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Skarżąca domagała się jej uchylenia, argumentując, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż sporne działki są własnością J.K. Z załączonych do skargi wydruków z ksiąg wieczystych wynika bowiem, że ich właścicielkami była H.J. oraz A.Z. Wyjaśniła przy tym, że osoby te zmarły, a postępowanie spadkowe wciąż jest w toku. Tym samym przywołany przez organ wyrok TSUE nie powinien mieć zastosowania w sprawie. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że zdaniem organu jest faktycznym posiadaczem spornych nieruchomości w znaczeniu właściwym dla art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.). 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy miało stwierdzenie, że skoro Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornych działek, a równocześnie o przyznanie pomocy wystąpił ich właściciel – w świetle wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r. (C-216/19) Skarżącej należało odmówić przyznania płatności za 2020 r. Powyższe implikuje, że jedną okoliczności stanu faktycznego, którą organy powinny były ustalić w toku postępowania, było to, czy J.K. był właścicielem działek, których dotyczyło zgłoszenie. Tymczasem, jak trafnie strona zwróciła uwagę w skardze, nie jest jasne, na jakiej podstawie organy przyjęły, że J.K. jest właścicielem spornych nieruchomości. Jakkolwiek na stronie 2 decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału ARiMR znajduje się informacja, że w piśmie z 30 grudnia 2020 r. J.K. oświadczył, że jest ich właścicielem – tyle tylko, że ta część motywów decyzji rekapituluje jedynie dotychczasowy przebieg postępowania, a co za tym idzie nie zawiera oceny przedstawionych w niej dowodów i twierdzeń stron. Pismo to zostało przywołane raz jeszcze w części, w której organ merytorycznie ustosunkowuje się do zebranych dowodów (str. 7), jako jeden z dokumentów, które miałyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Niemniej jednak organ nie wypowiedział się co do wiarygodności zawartych w tym dowodzie twierdzeń. Precyzyjniej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że z motywów tej decyzji nie wynika aby organ okoliczność tę w jakikolwiek sposób ustalił. Można jedynie przypuszczać, że przyjął w tym względzie milczące założenie. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego Skarżąca zgłaszała zastrzeżenia, co do prawdziwości twierdzeń J.K., chociażby w piśmie z 25 maja 2021 r. (k. 143-144 akt administracyjnych). W piśmie tym Skarżąca zwróciła uwagę, że właścicielem spornych nieruchomości była H.J., czyli teściowa J.K., oraz A.Z. a równocześnie w odniesieniu do tych nieruchomości rości sobie prawo 21 osób. Sąd dostrzega przy tym, że art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności stanowi lex specialis względem regulacji wynikających z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm; dalej jako "k.p.a."). W postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział bowiem obowiązywania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył również na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku poszukiwania dowodów na tę okoliczność. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, takie sformułowanie uzasadnienia faktycznego decyzji nie odpowiada wymogom, które wynikają z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z treści kontrolowanej decyzji nie wynika bowiem, aby organ uznał za udowodnione to, że J.K. jest właścicielem tych nieruchomości. Po wtóre, nawet gdyby przyjąć, że okoliczność ta została przyjęta przez organ za oczywistą, organ nie wyjaśnił z jakich dowodów ją wywiódł, ani dlaczego uznał te dowody za wiarygodne. Pominięcie to oznacza również naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. 3.3. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dowodu z załączonych wydruków z ksiąg wieczystych prowadzonych dla spornych działek, wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego obejmuje zatem taką sytuację, w której brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Biorąc pod uwagę, że organ nie wypowiedział się co do okoliczności, której mają dotyczyć załączone do skargi dokumenty, Sąd uznał, że ich przeprowadzenie byłoby przedwczesne. 3.4. Kontrolowana decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. również w inny sposób. Jak już zostało to zaznaczone, centralnym punktem uzasadnienia prawnego kontrolowanej decyzji jest teza 45 wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r. (C-216/19). Na jej podstawie organ doszedł do wniosku, że "aby Pani S.P. przyznać płatności do spornych działek winna ona wykazać tytuł prawny do ich użytkowania" (s. 7 decyzji). Stanowisko to nie zostało w żaden sposób uargumentowane. Tymczasem, jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a., argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję. Zamiast tego organ ograniczył się do prostego przyłożenia wspomnianej tezy do stanu faktycznego sprawy, bez jej szerszej analizy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika chociażby, jakiego stanu prawnego i faktycznego dotyczył przywołany wyrok TSUE i czy zawarte w nim tezy mogą mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wątpliwości w tym zakresie są tym istotniejsze, że materialnoprawną podstawą tezy wyroku TSUE jest art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013 – czyli przepis, który dotyczy pierwszego przydziału uprawnień do płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 9 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ przywołał jednak art. 32 rozporządzenia nr 1307/2013, regulujący aktywowanie uprawnień w ramach systemu płatności podstawowej (s. 6). Jeżeli zatem organ wywodził swoje stanowisko z treści wspomnianego wyroku, powinien był przytoczyć również art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, a przede wszystkim wyjaśnić, dlaczego wyrok TSUE, odnoszący się do tego przepisu, miałby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W tym świetle stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiałe, że równocześnie organ przyjął, że Skarżąca posiadała sporne nieruchomości w znaczeniu właściwym dla art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Następnie zaś przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r. (II GSK 1287/10) oraz 7 marca 2012 r. (II GSK 88/11), jak również wyrok TSUE z 14 października 2010 r. (C-61/09), z których wynika, że Skarżąca spełnia wymogi przyznania jej wnioskowanych płatności. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i oceny prawne, a przede wszystkim wyczerpująco przedstawi materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia. 3.6. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 P.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.