I SA/Kr 1587/12

|Sygn. akt I SA/Kr 1587/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013r., sprawy ze skargi B.T., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 20 sierpnia 2012r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia 31 lipca 2012 r. o umorzeniu postępowania. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. B.T. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników w łącznej kwocie 44.921,96 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Skarżąca podała, że została zobowiązana do zapłaty składek na podstawie decyzji ZUS z dnia 15 grudnia 2005 r. Swój wniosek umotywowała trudną sytuacją materialną rodziny, wskazując na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżąca podała, że od 1998 r. nie prowadzi działalności gospodarczej, a jej jedynym dochodem jest renta rodzinna w wysokości 479 zł (po potrąceniach na rzecz ZUS), wobec czego skarżąca musi korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżąca podała, że nie ma żadnego majątku, a uzyskiwane dochody nie pozwalają jej na normalną egzystencję. Jednocześnie zaznaczyła, że z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w związku z orzeczeniem eksmisji oczekuje na lokal socjalny. Końcowo, skarżąca podkreśliła, że spłacane zadłużenie jest wynikiem zaniedbania jej nieżyjącego już męża, który w jej imieniu miał regulować należności związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. ZUS umorzył postępowanie w sprawie, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca zalega z płatnością składek za pracowników, które mogą być umarzane wyłącznie w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Tymczasem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., na którym oparła swój wniosek skarżąca – umożliwiający umorzenie należności także w innych sytuacjach – znajduje zastosowanie jedynie do należności za zobowiązanego (za osobę prowadzącą działalność gospodarczą). Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżąca wniosła do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na okoliczności, przedstawiane uprzednio w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r., utrzymano w mocy decyzję wydaną przez ZUS w pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz podzielono argumentację organu ujawnioną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ podkreślił, że postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, wyjaśniając, że w sprawie stwierdzono brak "przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s." Pismem z dnia 19 września 2012 r. B.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję ZUS z dnia 20 sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie pracowników. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podała, że nie posiada żadnego majątku ani (ze względu na sytuację zdrowotną) nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, co pozwoliłoby jej na zdobycie środków na pokrycie zaległości względem ZUS. W rozmowie z pracownikiem ZUS uzyskała informacje, że z uwagi na upływ okresu 10 lat dokonywania potrąceń i 14 lat istnienia zobowiązania, jej zadłużenie zostanie umorzone. Skarżąca wskazała również, że zawieszenie postępowania przed ZUS spowodowało realne zwiększenie zadłużenia oraz zasygnalizowała, że potrącenia na poczet zaległości dokonywane z renty rodzinnej skarżącej przekraczają limity wynikające z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 listopada 2012 r. ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja ZUS naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 16 lipca 2012 r. dotyczyło umorzenia całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za pracowników skarżącej. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W ust. 2 wskazano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jednocześnie w z ust. 3 wyjaśniono, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów O.p.; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak słusznie dostrzegają to sądy administracyjne, wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 44/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równocześnie w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności z tego tytułu zawarto w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja w sposób kompletny normuje przesłanki umorzenia należności względem ZUS w zakresie istotnym w niniejszej sprawie. Wypada jedynie podkreślić, że przesłanka całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) jest aktualna we wszystkich sprawach o umorzenie należności, a przesłanki wskazane w § 3 ww. rozporządzenia – jedynie w odniesieniu do należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (z mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W szczególności, ww. rozporządzenie ani art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek za pracowników wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 66/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to tym samym, że przepisy powyższego rozporządzenia, jak również wskazany przez skarżącą art. 28 ust. 3 u.s.u.s., nie będą miały zastosowania w stosunku do wniosku skarżącej. Zastosowanie takie będzie miał natomiast art. 28 ust. 1 do 3 u.s.u.s. W związku z powyższym należy podkreślić, że skarżąca złożyła do ZUS "wniosek o umorzenie składek z tytułu ubezpieczenia społecznego pracowników", wskazując kwotę zaległości oraz żądając umorzenia ich razem z odsetkami. Co więcej, w decyzji wydanej w pierwszej instancji, ZUS stwierdził wprost, że "na koncie B.T. figurują zaległości z tytułu składek za pracowników". To zaś oznacza, że organ ustalił stan faktyczny pozwalający na dalsze procedowanie, czyli na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Nie ma bowiem wątpliwości, że wspomniane przepisy są adekwatne do oceny możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej. Po stronie skarżącej istnieje określone zadłużenie o umorzenie którego skarżąca wystąpiła. Z drugiej strony istnieje przepis prawny, który odnosi się do sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca i który pozwala organowi na umorzenie należności. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w treści wniosku skarżąca wskazała, iż swój wniosek składa "kierując się" treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy bowiem przypomnieć, że organ administracji nie jest związany podstawą prawną żądania wskazaną we wniosku. Obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy załatwienie sprawy, która jest przedmiotem wniosku, jest możliwe na podstawie przepisów prawa materialnego. Organ powinien rozpoznać sprawę, gdy mieści się ona w zakresie jego właściwości rzeczowej (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1466/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że ZUS jest właściwy rzeczowo do rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego za pracowników skarżącej. Zasada powyższa jest aktualna tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakazują powoływania podstawy prawnej żądania we wniosku o umorzenie należności względem ZUS. Jak wynika bowiem z art. 63 § 2 i 3 k.p.a., w podaniu należy wskazać osobę, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Podanie musi być dodatkowo podpisane przez wnoszącego. Ustawodawca przewiduje przy tym możliwość wprowadzenia innych jeszcze wymagań wynikających z przepisów szczególnych, których to wymogów u.s.u.s. nie wprowadza. Jak z powyższego wynika, wnioskodawca nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej swojego żądania. Co więcej, z żadnego przepisu nie wynika, aby organ do którego wpływa wniosek strony, był związany podstawą prawną powołaną we wniosku. W sytuacji, w której strona we wniosku wskaże błędny przepis prawny, zaś istnieje podstawa prawna pozwalająca na rozpoznanie wniosku, organ powinien wniosek taki rozpoznać, stosując prawidłowe przepisy, zaś w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić stronie, że podana przez nią podstawa prawna, jest niewłaściwa. Ponadto, jeżeli organ może rozpoznać wnioski, w których w ogóle nie zawarto podstawy prawnej żądania, to tym bardziej powinien rozpatrzeć te wnioski, w których jako podstawę prawną wskazano przepis nieadekwatny w sprawie, o ile tylko przedmiot sprawy należy do właściwości organu. Wydane decyzje byłyby jedynie wówczas prawidłowe, gdyby ze szczególnego przepisu prawa wynikał obowiązek podawania przez stronę podstawy prawnej swojego żądania oraz wprowadzona zostałaby zasada związania organu podaną przez stronę podstawą prawną. Nie ma to jednak miejsca w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań nie znajduje uzasadnienia wydanie przez ZUS decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. Z przepisów tych wynika bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Oznacza to, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 6/12, LEX nr 1138692). Bezprzedmiotowość postępowania występuje również m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1039/11, LEX nr 1218380). Ponadto wydana na podstawie tego przepisu decyzja o umorzeniu przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Tymczasem, jak wykazano powyżej, w systemie prawnym istnieją normy – zarówno materialne jak i procesowe – pozwalające na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 16 lipca 2012 r. Stąd też, należy stwierdzić, że powołanie przez skarżącą błędnej podstawy prawnej nie może stanowić o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie, skoro jego rozpoznanie jest możliwe w oparciu o inną podstawę prawną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 529/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z kolei, stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, ZUS winien zatem zastosować się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności winien poinformować skarżącą o ustawowych przesłankach umorzenia należności objętych wnioskiem i dokumentach niezbędnych do jego rozpatrzenia. Następnie organ winien dokonać wszechstronnej analizy zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia, rozpoznając merytorycznie wniosek o umorzenie należności. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.