I SA/Kr 159/13

|Sygn. akt I SA/Kr 159/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r., sprawy ze skargi M. R.-B. prowadzącej Prywatną Zasadniczą Szkołę Zawodową w G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 3 grudnia 2012 r. Nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu jako pobranej niezgodnie z przeznaczeniem - skargę oddala - Skarżąca MR-B, prowadzi w zakresie działalności gospodarczej Prywatną Zasadniczą Szkołę Zawodową w G. – dalej "szkoła", Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w G. oraz Prywatne Zaoczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Na podstawie uchwały Nr.XXXV/295/09 Rady powiatu Gorlickiego z dnia 29.10.2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w 2011 roku skarżącej została przyznana dotacja oświatowa dla każdej z prowadzonych przez nią szkół w tym dla Prywatnej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w G, w kwocie 183.522 zł. W grudniu 2011r. pracownicy Starostwa Powiatowego w G. przeprowadzili kontrolę w Prywatnej Szkole Zawodowej w G.. Kontrolą objęto okres od dnia 1 stycznia 2011r. do 30 września 2011r. i dotyczyła ona zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w informacjach o ilości uczniów według stanu na dzień 15 każdego miesiąca oraz prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonej szkole z przeznaczeniem na pokrycie wydatków bieżących szkoły. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że część dotacji oświatowej przekazanej kontrolowanej szkole w wysokości 42.451,17zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Zakwestionowano pokryte z dotacji: - część wydatków przeznaczonych na płace i pochodne dla nauczycieli i obsługi, w kwocie 5.591 zł i 28.024,92zł wynikające ze stosownych umów zlecenia i o dzieło, wobec ustalenia, że część zajęć w ustalonych w protokole kontroli godzinach była prowadzona w pozostałych, również dotowanych szkołach, prowadzonych przez skarżącą; - część wydatków przeznaczonych na utrzymanie budynku szkoły w kwocie 6.110.28zł w związku z ustaleniem, że część pomieszczeń szkoły została wynajęta przez skarżącą Młodzieżowemu Domowi Kultury w G. i z tego tytułu otrzymała zwrot wydatków za zużycie mediów; - wydatki w kwocie 8.315,97zł poniesione na utrzymanie samochodu (naprawa i paliwo) skarżącej (który zgodnie z jej oświadczeniem był ujawniony w ewidencji środków trwałych firmy) wobec ustalenia, że wydatki te nie zostały poniesione w celu kształcenia, wychowania, opieki w tym profilaktyki społecznej . Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3d oraz ust. 3e ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w związku z § 5 ust. 1 oraz ust. 5 uchwały Nr.XXXV/295/09 Rady Powiatu Gorlickiego w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu, zakresu kontroli i prawidłowości ich rozliczania w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a to poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu pozaustawowych form oceny prawidłowości wykorzystania oraz zwrotu udzielonej dotacji i w konsekwencji przyjęcie, iż dotacja w wysokości 42.451,17 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 131 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie charakteru dotacji, o której orzeczono jako dotacji podmiotowej. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 80 K.p.a. polegającej na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne ustalenie, iż część dotacji udzielonej szkole prowadzonej przez zobowiązaną nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzją z dnia 3 grudnia 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia uznano, że stan faktyczny sprawy zostały ustalony w poszanowaniu zasad wynikających z procedury administracyjnej. Powołując się na treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty podzielono stanowisko organu pierwszej instancji o podmiotowo – celowym charakterze udzielone dotacji. Z związku z tym za uprawnione uznano kontrolowanie udzielonej dotacji pod kątem jej wydatkowania zgodnie z celem na jaki została udzielona. Zdaniem Kolegium ustalenia powzięte w toku kontroli w przedmiocie pobrania dotacji na kontrolowaną szkołę niezgodnie z przeznaczeniem są poprawne, przy bezspornym ustaleniu że część dotacji oświatowej przeznaczonej kontrolowanej szkole została rozliczona nieprawidłowo z dotacji oświatowej udzielonej tej szkole. Argumentowano, że część zajęć dydaktycznych i wychowawczych zatrudnionych w niej nauczycieli prowadzona była w innych dotowanych szkołach i rozliczona być winna z dotacji oświatowej odrębnie im udzielonym, a nie z dotacji kontrolowanej szkoły. Również część kosztów eksploatacyjnych wygenerowanych z tytułu najmu przez Młodzieżowym Domu Kultury w G. nie mogła być pokryta z udzielonej dotacji gdyż stanowiła dochody szkoły, a skarżąca nie udokumentowała, że te dodatkowe środki otrzymane z refundacji kosztów najmu przekazane zostały na cele określone a art. 90 ust.3 d ustawy o systemie oświaty. Z kolei odnośnie wydatków na koszty utrzymania i eksploatacji samochodu stanowiącego własność skarżącej stwierdzono, że skarżąca podniosła co prawda, że samochód był zarejestrowany w ewidencji środków trwałych szkoły jednak takiej ewidencji w trakcie kontroli nie przedstawiła. Zdaniem Kolegium ustalenia przyjęte w protokole kontroli oraz następnie zmodyfikowane w wyniku zgłoszonych przez zobowiązaną stronę zastrzeżeń, które to stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji są wystarczające do ustalenia kwoty dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem i przypadającej do zwrotu do budżetu Starostwa G. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła: Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż część dotacji, o której zwrocie orzeczono została wykorzystana niezgodnie z przeznaczaniem, pomimo braku dowodów potwierdzających takie ustalenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3d oraz ust. 3e ustawy o systemie oświaty, w zw. z § 5 ust. 1oraz ust. 5 uchwały Nr XXXV/295/09 Rady Powiatu Gorlickiego z dnia 29 października 2009r., w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepubliczych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu pozaustawowych form oceny prawidłowości wykorzystania oraz zwrotu udzielonej dotacji, oraz przyjęcie, iż cześć dotacji - w wysokości o zwrocie której orzeczono - nie została wykorzystana na pokrycie wydatków bieżących szkoły, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż dotacja w wysokości 42.451,17zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Naruszenie przepisu art. 131 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie charakteru dotacji, o której zwrocie orzeczono, jako dotacji podmiotowej. Naruszenie art. 126, 127, 130, 131 ustawy o finansach publicznych, poprzez wprowadzenie "nowej" pozaustawowej kategorii dotacji stanowiących wydatki ze środków publicznych w postaci dotacji podmiotowo-celowej. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości oraz art. 80 k.p.a, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne i niczym nie poparte ustalenie, iż część dotacji udzielonej odwołującej się została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia dowodów, w oparciu o które zapadła zaskarżona decyzja. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Podniesione w skardze zarzuty dotyczyły sporu co do charakteru dotacji, a także potraktowania wydatków na wynagrodzenia dla nauczycieli, wydatków na zakup paliwa oraz naprawy samochodu osoby prowadzącej szkołę, wydatków z tytułu zużycia mediów refundowanych przez MDK, jako wydatków nie spełniających kryteriów, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Strona skarżąca powoływała się na szczególne zasady przyznawania i wydatkowania dotacji na cele oświatowe, wskazując na art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Wskazano, iż dotacja ta ma charakter podmiotowy. Zakwestionowana dotacja dotyczyła szkoły prowadzonej przez skarżącą, a to Prywatnej Zasadniczej Szkoły Zawodowej w G. Sąd podziela stanowisko organu, iż dotacja ta miała charakter podmiotowy, ale i została przyznana na realizację przez konkretną szkołę określonych celów, a to realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Należy podkreślić, iż taka dotacja nie jest dla przedsiębiorcy, ale służy konkretnej działalności edukacyjnej i zgodnie z treścią uchwały została przyznana z budżetu Powiatu G. dla konkretnej placówki prowadzonej przez skarżącą. Działalność oświatowa ze względu na doniosłość społeczną korzysta z dobrodziejstwa wspomagania funduszami publicznymi w trybie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, co powoduje, że tego typu podmioty korzystają z ułatwień (ze względu na częściowe zapewnienie źródeł finansowania) w porównaniu do innych przedsiębiorców działających w innych dziedzinach gospodarki. Kumulacja i wzajemne przenikanie się elementów komercyjnych (działanie w celu osiągnięcia zysku dla podmiotów prywatnych) i publicznych (działalność edukacyjna) powoduje, że organy kontrolujące rozliczanie dotacji oświatowych mogą, a nawet powinny sprawdzać na ile wykorzystywane środki pochodzące z dotacji, służą w rzeczywistości zwiększaniu lub zabezpieczaniu źródła zysków podmiotów prowadzących, a na ile są związane z działalnością stricte oświatową. Przywołany przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Orzeczenia, na które powołuje się pełnomocnik strony skarżącej dotyczą wykładni stanu prawnego przed nowelizacją omawianego przepisu lub dotyczą innego stanu faktycznego. Nowelizacja w 2009r. związana była z dostrzeżoną przez jednostki samorządowe praktyką organów prowadzących szkoły polegającą na wykorzystywaniu otrzymywanych dotacji na potrzeby samego podmiotu, ale niekoniecznie faktycznie związane z procesem kształcenia, działalnością szkoły itp. Zmiana art. 90 ust. 3d (który został dodany z dniem 22 kwietnia 2009r. przez art. 1 pkt 38 lit. e ustawy z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. nr 56, poz. 458) miała na celu wprowadzenie szczególnych zasad rozliczania. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy wynika bowiem, że zmiany miały na celu poprawienie przejrzystości sytemu dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół publicznych i niepublicznych i "...wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i osoby prawne - inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne" (cz. VII. pkt 7 uzasadnienia projektu – druk sejmowy 1343 Sejmu VI kadencji). Analiza art. 90 ustawy oświatowej w obecnym brzmieniu pozwala na postawienie następujących wniosków: przyznanie dotacji ma charakter podmiotowy, ale dodatkowo wydatkowanie dotacji ogranicza konieczność wskazania celów, którym ma służyć, sformułowanych w art. 90 ust. 3 d ustawy oświatowej jako: kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna. W przepisie tym dodano nadto kategoryczne stwierdzenie, że "Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki", a nie podmiotu je prowadzącego. Jednocześnie w art. 90 ust. 3 e ustawy oświatowej zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji co oznacza, że organy są uprawnione do badania sposobu wykorzystania otrzymanych środków tj. zgodności z celami wynikającymi z art. 90 ust. 3 d ustawy oświatowej. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć. Zatem wprowadzając ograniczenia sposobu wykorzystania dotacji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego (ust. 1a-3b), ustawodawca jednocześnie przewidział możliwość kontroli tego wykorzystania (ust. 3e) i upoważnił organ tej jednostki do ustalenia trybu i sposobu kontroli wykonywania tych ograniczeń (ust. 4). W związku z tym, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej właściwy organ był uprawniony do weryfikowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Przy tym wbrew stanowisku pełnomocnika, dotacja została przyznana na realizację określonego celu edukacyjnego, a nie udzielona skarżącej na dofinansowanie działalności bieżącej. Organ zakwestionował część przyznanej dotacji na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Z tych dokumentów wymienionych w protokole kontroli z dnia 12 marca 2012r. wynikało, że część wydatków na wynagrodzenia i pochodne z tytułu umów z nauczycielami nie dotyczyły realizacji zajęć dydaktycznych w Prywatnej Zasadniczej Szkole Zawodowej, lecz w dwóch pozostałych szkołach prowadzonych przez skarżącą. W innych przypadkach nie dało się stwierdzić z dokumentów przedłożonych przez skarżącą które wynagrodzenia dla nauczycieli dotyczyły realizacji zajęć właśnie w Prywatnej Zasadniczej Szkole Zawodowej. Skarżąca nie była w stanie podzielić wydatków na wynagrodzenia na poszczególne szkoły. Organ nie zakwestionował przy tym całości wydatków tylko na podstawie danych z systemu informacji oświatowej ustalił wymiar godzin zajęć poszczególnych nauczycieli w poszczególnych szkołach i wyliczył procentowy udział godzin danego nauczyciela w poszczególnych szkołach. Skarżąca podważając ustalenia organów nie wskazała na inny sposób prawidłowego wyliczenia wynagrodzenia dla nauczycieli w poszczególnych szkołach, a z uwagi na charakter otrzymanego świadczenia (dotacja ze środków publicznych) sama powinna była dbać o wykazanie i udokumentowanie należytego wydatkowania dotacji dla konkretnej szkoły. W zakresie wydatków na zakup paliwa i naprawy samochodu osoby prowadzącej szkołę to nie wystarczy stwierdzić, iż samochód stanowił środek trwały w działalności skarżącej. Rolą skarżącej było wykazanie związku poniesionych wydatków z realizacją zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Sam organ wskazuje, iż nie kwestionuje tych wydatków jako takich, podnosi jednak, iż na fakturach lub innych dokumentach potwierdzających poszczególne wydatki związane z zakupem paliwa, czy naprawą samochodu brak wykazania związku tych wydatków z realizacją zadań szkoły. Jak trafnie wskazała skarżąca żadne przepisy prawa nie nakładają obowiązku umieszczania stosownych adnotacji na fakturach, ale przepisy ustawy o systemie oświaty przywołane wyżej wskazują na konieczność wykazania przez podmiot ponoszący wydatki, ponoszenie ich na realizację konkretnych celów, a nie ponoszenia w ogóle. Innymi słowy same faktury nie wskazują, iż eksploatacja samochodu dokonywana była w ramach realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a skarżąca w inny sposób nie wykazała tego związku. Bezspornym w sprawie jest kolejny fakt, iż MDK refundował skarżącej częściowo wydatki z tytułu zużycia mediów. MDK jest jednostką budżetową Powiatu Gorlickiego, zatem jak trafnie wskazały organy zachodzi tu sytuacja podwójnego finansowania tych samych wydatków środkami publicznymi. Skarżąca wyjaśniła, iż środki te są wykorzystywane na inne wydatki bieżące, ale już nie wykazała jak konkretne kwoty refundowane z tytułu zużycia mediów służą realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia co do charakteru wydatków zostały poczynione przede wszystkim na podstawie faktur, dokumentów i wyjaśnień stanowiących podstawę rozliczenia dotacji. Powyższe ustalenia co do stanu faktycznego zostały zawarte już w protokole z kontroli. Strona skarżąca składała wyjaśnienia, które zostały przywołane w decyzji pierwszoinstancyjnej Starosty G.. Organ odniósł się także do wyjaśnień skarżącej i wskazał z jakich powodów nie są one uzasadnione. Zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 tej ustawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie materiału dowodowego przez organ polega na przeprowadzeniu czynności dowodowych dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższy obowiązek organu nie oznacza jednak konieczności przeprowadzania z urzędu kolejnych dowodów w sprawie jeżeli dokonane dotychczas ustalenia nie budzą wątpliwości, a strona postępowania pozostaje bierna lub jej wyjaśnienia (wnioski dowodowe) nie dotyczą istotnych dla sprawy okoliczności. Strona postępowania posiada przy tym gwarancję (art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego) wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, co daje jej podstawę do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów i powołania dowodów na okoliczność prawdziwości swoich twierdzeń. Zgodnie z art. art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W razie bierności strony postępowania organ kierując się treścią art. 81 k.p.a. może uznać za udowodnioną okoliczność faktyczną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do rozstrzyganej sprawy należy zauważyć, że w skardze nie wskazano, jakie to fakty nie zostały wyjaśnione przez organ, w jakim zakresie nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Skarżąca wskazując na celowość wydatków, nie umiała udokumentować, ani w inny sposób wykazać, iż sporne wydatki dotyczyły konkretnej szkoły prowadzonej przez skarżącą i co najistotniejsze wydatki te służyły realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a nie prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą w ogóle. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji organów obu instancji zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazuje bowiem jakie wydatki (wymieniając je konkretnie) i z jakich powodów (ze wskazaniem podstawy prawnej) organy uznały za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym Sąd uznał w tej części zarzuty naruszenia prawa procesowego za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe nie są także zasadne pozostałe zarzuty zwarte w skardze. W związku z powyższym Sąd skargi oddalił na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.