I SA/Kr 1600/08

Sygn. akt I SA/Kr 1600/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r., sprawy ze skargi J. F., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 1 października 2008 r. Nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r., I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych 00/100). J. F. w dniu [...] kwietnia 2007r. złożył w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych (JPO) na 2007r. We wniosku obszarowym w/w zadeklarował do przyznania jednolitej płatności obszarowej areał 12,90 ha. W dniu [...] stycznia 2008r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu W. kontrola na miejscu. Kontrola została zapowiedziana telefonicznie w dniu 4 stycznia 2008r. Kontrola wykazała nieprawidłowości na działkach rolnych A, B, C, D i E, na których deklarowana była grupa upraw JPO o łącznej powierzchni 12,90 ha. Kontrolerzy stwierdzili, że na w/w działkach rolnych nie jest prowadzona działalność rolnicza (znajdują się tam nieużytki). Na podstawie ustaleń kontroli (protokół z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r.) dokonano weryfikacji wniosku i Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję z dnia [...] nr [...], którą odmówił J. F. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), oraz nałożył sankcję w wysokości 3.889,87 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli, jednolita płatność obszarowa została odmówiona i została nałożona sankcja. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wynosiła 12,90 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 12,90 ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 0,00 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła więcej niż 50%. Zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.) jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2008r. J. F. zarzucił nierzetelność procedury kontrolnej. Wyniki kontroli jego zdaniem zostały przedstawione tendencyjnie i niezgodnie ze stanem faktycznym zagospodarowania kontrolowanego terenu. Decyzja organu I instancji jest skutkiem nierzetelnych danych opisanych w raporcie z kontroli. Wniósł o uchylenie raportu z kontroli z dnia [...] stycznia 2008r. i przeprowadzenie ponownej kontroli w jego gospodarstwie oraz wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 1 października 2008r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy, które stanowiły podstawę do przeprowadzenia kontroli, a mianowicie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004r., str. 18) oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), której tytuł został zmieniony ustawą z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (DZ. U. Nr 44 poz.262) w brzmieniu "czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004". Organ odwoławczy nadto wyjaśnił, że konsekwencje całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy w przypadku płatności JPO reguluje art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, że ustalona różnica między obszarem zadeklarowanym a faktycznie uprawnionym do płatności przekracza 50%, to za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Rolnik jest wówczas również ponownie wykluczany z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym do w/w płatności (sankcja). Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Organ II instancji oceniając zebrany materiał dowodowy wskazał, że kontrola została przeprowadzona przez uprawnione podmioty i na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Zgodnie z tymi przepisami kontrole takie jak przeprowadzone u odwołującego się mają na celu zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie miarodajnym dla rozstrzygnięcia był protokół z kontroli sprawdzającej sporządzony przez pracowników dysponujących profesjonalną wiedzą i nowoczesną aparaturą pomiarową GPS, która gwarantowała prawidłowość dokonanych pomiarów. Podkreślono także, że strona nie zgłosiła żadnych merytorycznych uwag dotyczących wykonanej inspekcji terenowej. Powołując się na przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, organ II instancji stwierdził, że płatności udzielane są do powierzchni działek rolnych tj. rzeczywistej powierzchni upraw będących w posiadaniu producenta, a nie do użytków rolnych określonych w Ewidencji Gruntów i Budynków. Wskazano, że z powodu corocznej zmiany sposobu użytkowania swoich gruntów rolnych (np. z uwagi na płodozmian) powierzchnia kwalifikująca się w kolejnych latach do dopłat może różnić się. Posiadanie działki ewidencyjnej o określonej powierzchni gruntów rolnych nie oznacza jeszcze, że jest to powierzchnia równa działce rolnej w danym roku na tej działce ewidencyjnej. Może być ona mniejsza z powodu np. zaniedbań rolnika, który dopuścił do zagłuszenia przez chwasty części upraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] października 2008r. J. F. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zażądał dopuszczenia w charakterze dowodów w sprawie zdjęć fotograficznych obrazujących sposób zagospodarowania kontrolowanych terenów oraz dowodów z zeznań świadków osób, które wykonywały czynności agrotechniczne w związku ze zgłoszonym wnioskiem o przyznanie płatności za 2007r., zlecenie przeprowadzenia ponownej kontroli i weryfikacji protokołu pokontrolnego, dostarczenie naukowych ekspertyz o charakterze i nazewnictwie stanu prawnego kontrolowanego terenu. Według skarżącego na kontrolowanym obszarze prowadzone były uprawy ogrodnicze i rolne, co najmniej trzyletnie i starsze i skoro w protokole kontroli nie zostały uznane za użytki rolne, to wiarygodność protokołu powinna być poddana weryfikacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Za pismem procesowym z dnia [...] marca 2009r. organ przekazał na żądanie Sądu oryginały dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" ponowił zarzuty skargi, co do nierzetelnego przeprowadzenia kontroli, przedstawiając dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia sąsiadów, które to dowody w jego przekonaniu bezspornie zaprzeczają danym zawartym w protokole z kontroli na miejscu sporządzonym w dniu [...] stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 134 tej ustawy sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę mimo, że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "KPA". Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzył bowiem merytorycznie odwołanie od decyzji organu I instancji, pomimo jego wniesienia z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 KPA. Jak ustalono na podstawie analizy oryginalnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych przez organ II instancji na wezwanie Sądu, decyzja Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008r. odmawiająca przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2007r. oraz nakładająca sankcję w kwocie 3.889,87 zł została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu [...] marca 2008r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). W decyzji tej zawarto prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku odwoławczym, tj. poinformowano stronę, iż w ciągu 14 dni od daty jej doręczenia służy od niej odwołanie do Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za pośrednictwem organu I instancji. Tymczasem odwołanie od tej decyzji datowane na dzień [...] kwietnia 2008r. zostało osobiście przez skarżącego złożone w siedzibie Biura ARiMR w dniu [...] kwietnia 2008r. Data ta jest bezsporna zarówno dla organu jak i skarżącego, który powyższe potwierdził na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009r. Na podstawie stanu faktycznego sprawy należało, zatem stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 10 kwietnia 2008r., wobec tego wniesione w dniu 14 kwietnia 2008r. odwołania, nie powinny być merytorycznie rozpoznane. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej – polegającej na wniesieniu odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, której miało ono dotyczyć. Organ odwoławczy obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zostało ono wniesione w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, że zostało ono wniesione po terminie, stosownie do treści art. 134 KPA zobligowany jest do stwierdzenia tej okoliczności w ostatecznym postanowieniu. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie, stanowi rażące naruszenie prawa. Należy przy tym podkreślić, że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1998r., sygn. akt IV SA 2294/96, a także wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2007r., sygn. akt V SA/Wa 1732/06). Reasumując, należy stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka do prowadzenia postępowania odwoławczego w postaci złożenia przez stronę odwołania w zakreślonym przez ustawę terminie. Skarżący nie dochował w sprawie, terminu przewidzianego na złożenie odwołania. Z treści powołanego przepisu art. 134 KPA, wynika, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Rozpatrzenie zaś przez Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (skarżący takiego wniosku nie złożył), co miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Oznacza, bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 KPA). Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego orzeczenia. Zaskarżona decyzja – jak wykazano – nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi jej dotyczące nie podlegają kontroli Sądu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.