I SA/Kr 1645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg N. oraz R. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z 27 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie na rzecz N. kwotę 200zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wnioskiem z 10 czerwca 2021 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w N. – nazywana dalej "Spółką", zwróciła się o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa Covid-19") na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków gwarantowanych świadczeń pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. We wniosku tym Spółka wskazała, że na 31 marca 2021 r. rodzaj prowadzonej przez nią w przeważającej mierze działalności oznaczony był kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności 8559B. 1.2. Pismem z 27 sierpnia 2021 r. (nr [...]) Wojewódzki Urząd Pracy w K. odmówił Spółce przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. W motywach pisma organ wyjaśnił, że zgodnie ze zweryfikowanymi danymi Spółka prowadziła do 31 marca 2021 r. przeważającą działalność o kodzie PKD 32.40.Z, natomiast wskazany przez nią kod 85.59.B wykazany był jako kod rozszerzający działalność gospodarczą. 2.1. W skardze wywiedzionej od powyższego aktu Spółka podniosła, że działalność o kodzie 85.59.B prowadziła od początku swojego istnienia. W załączeniu złożyła również wniosek złożony do Krajowego Rejestru Sądowego z 25 lutego 2021 r. o wpisanie kodu 85.59.B jako kodu przeważającej działalności. Do skargi załączono również ocenę prawną oraz oświadczenie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie jej oddalenie. 2.3. Skargę na powyższy akt wniósł również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, podnosząc w niej zarzut naruszenia: - art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla przyznania Spółce wsparcia konieczne jest prowadzenie przez nią działalności według kodu PKD określonego w ww. przepisie, a uwzględnionego w rejestrze REGON na 30 września 2020 r., podczas gdy z przepisu tego wynika, że ulgę należy przyznać, jeżeli przedsiębiorca na dzień 30 września 2020 r. rzeczywiście prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną według PKD jako rodzaj przeważającej działalności z jednym ze wskazanych kodów; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodów oraz argumentów przemawiających za tym, że rzeczywiście wykonuje on działalność gospodarczą pod kodem PKD 85.59.B, dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy wyłącznie na podstawie treści zawartych w rejestrze CEIDG oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego zweryfikować jaki przeważający rodzaj działalności według kodu PKD rzeczywiście wykonuje przedsiębiorca; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak wskazania z jakiego względu przedsiębiorcy odmówiono przyznania świadczenia na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu, ewentualnie wniósł o stwierdzenie bezskuteczności odmowy zawarcia umowy. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Z akt sprawy wynika, że spór w sprawie zasadniczo dotyczy znaczenia § 1a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371; dalej jako "rozporządzenie") dla ustalenia, czy Spółka spełniła przesłanki do przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 tej ustawy, wyrażone w § 1a pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19 Spółka argumentuje bowiem, że bez względu na ujawnione w rejestrze dane, jej przeważająca działalność oznaczona była kodem PKD 85.59.B – czyli kodem wymienionym w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19, uprawniającym do otrzymania wspomnianych świadczeń. Stanowisko to wspiera również Rzecznik Małych i Średnik Przedsiębiorców w swojej skardze. W odpowiedzi na skargę Spółki organ wywodził natomiast, że w świetle art. 15gga ust. 1 oraz § 1a rozporządzenia "nie ma znaczenia rodzaj faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie dane REGON określające rodzaj prowadzonej działalności, stąd też Organ w toku oceny złożonego wniosku nie jest uprawniony do ustalania rodzaju prowadzonej przez wnioskodawcę działalności w oparciu o inne środki dowodowe, aniżeli rejestr REGON" (s. 6 odpowiedzi). 3.3. W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej przez Spółkę spawy. Zdaniem organu, zaskarżone pismo nie zostało bowiem wydane w toku postępowania administracyjnego i nie nosi ono cech aktu administracyjnego. Tym samym skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."). W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 listopada 2021 r. (sygn. akt I GSK 1415/21), w którym stwierdzono, że w przypadku wniosku dotyczącego świadczenia, o którym jest mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19, "nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 gga ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15 gga ustawy o COVID jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby, wprost, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15 gga ust. 9 ustawy o COVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza «przyznać» świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia." Przy czym, nawet jeżeli nie jest to decyzja administracyjna "z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 kwietnia 2022 r., I GSK 1383/21; 10 grudnia 2021 r., I GSK 1563/21; 23 listopada 2021 r., I GSK 1497/21; 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21). Odnosząc się do drugiej ze wskazanych w odpowiedzi na skargę przyczyny, ze względu na którą należałoby odrzucić skargę, tj. niewyczerpania przez Spółkę środków zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 tej ustawy) – należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział żadnego środka odwoławczego od aktu wydanego na podstawie art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19. Równocześnie, zdaniem Sądu, zawarte w art. 52 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie", należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy w danym akcie prawnym nie przewidziano środka zaskarżenia, wymóg ten nie może mieć zastosowania. 3.4. Wracając do zarysowanego na wstępie rozważań zasadniczego punktu sporu, należy zauważyć, że podstawą przyznania wnioskowanego świadczenia powinien być nie tyle art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19, co art. 15gga ust. 1 tej ustawy w zw. z § 1a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. Z art. 15gga ust. 26 ustawy Covid-19 wynika bowiem, że wnioski o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy mogły być składane do 28 lutego 2021 r. Tymczasem wniosek Spółki opatrzony jest datą 10 czerwca 2021 r. Niemniej jednak w art. 15ggb ustawy Covid-19 zawarto normę kompetencyjną, uprawniającą Radę Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym określiłaby zasady przyznawania tych świadczeń po upływie wspomnianego terminu. W przywołanym rozporządzeniu Rada Ministrów zawarła przepisy analogiczne w swojej treści do art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy Covid-19, tj. § 1a pkt 1 i 2. Natomiast w § 3 pkt 2 rozporządzenia ograniczono możliwość składania wniosku do 30 czerwca 2021 r. Stąd też ocena prawidłowości samego wniosku oraz weryfikacja spełnienia przez Spółkę przesłanek powinna nastąpić z uwzględnieniem rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. Jakkolwiek w zaskarżonym akcie organ nie przywołał przepisów rozporządzenia, uchybienie to – zdaniem Sądu – nie miało samo w sobie istotnego znaczenia i nie stoi na przeszkodzie do poddania go merytorycznej kontroli. Z literalnego brzmienia § 1a pkt 2 rozporządzenia oraz tożsamego z nim art. 15gga ust. 2 ustawy Covid-19 wynika, iż ocena, czy wnioskodawca spełnia przesłankę dotyczącą prowadzenia działalności gospodarcze o określonym kodzie PKD "dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON", odpowiednio w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. oraz 30 września 2020 r. Niemniej jednak treść § 1a pkt 2 rozporządzenia nie daje podstaw do sformułowania wniosków przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm., dalej: u.s.p.). Rejestr ten ma charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on jednak stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi. Rodzaj deklarowanej działalności jest przy tym oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów – te zaś podlegają ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12; 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15). W związku z powyższym należy przyjąć, że dofinansowanie, o którym jest mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19 nie powinno trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważająca. Równocześnie jednak nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które rzeczywiście prowadziły taki rodzaj działalności na dzień 31 marca 2021 r., nawet jeżeli tego faktu nie zgłosiły organowi statystyki publicznej Powyższe stanowisko znajduje również wsparcie w wykładni celowościowej. Celem ustawy, który wynika wprost z jej tytułu, jest bowiem przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią Covid – czyli łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych poprzez między innymi udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne oraz cel ustawy, zdaniem Sądu, pomoc przewidziana w § 1a rozporządzenia powinna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły 31 marca 2021 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem uprawniającym do zwolnienia, zaś przychód z tej działalności był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu z miesięcy wskazanych w rozporządzeniu. Natomiast formalne ograniczenie wynikające z treści wpisu w rejestrze REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON wykluczałoby przyznanie pomocy tym, do których została skierowana. Pamiętać przy tym należy, że wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy zostali objęci określonymi ograniczeniami w zakresie faktycznej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania (art. 22 Konstytucji RP). Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ mógł podważyć formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów za pomocą i ustalić właściwy zakres prowadzonej przez Spółkę działalności za pomocą innych środków dowodowych. 3.5. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ naruszył art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19 w zw. z § 1a pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię – polegającą na przyjęciu, że jest związany danymi zawartymi w rejestrze REGON. W konsekwencji trafnymi okazały się również podniesiony przez Rzecznika zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, jak również podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. 3.6. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia, jaka była przeważająca działalność Spółki na dzień 31 marca 2021 r. 3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a.