I SA/Kr 1661/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1661/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r., sprawy ze skargi A.W., J.W., S.W. i G.W., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 18 sierpnia 2014 r. Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania podatkowego, I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących koszty postępowania w kwocie 408 zł (czterysta osiem złotych). I. Zaskarżonym postanowieniem z 18 sierpnia 2014r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z 14 maja 2014r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 201, art. 203, art. 233§1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 239 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 749 dalej-O.p.). Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 5 maja 2014r. do Wójta Gminy O. wpłynęło pismo A.W., w którym podatnik zwrócił się o zawieszenie postępowania podatkowego do momentu rozstrzygnięcia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a dotyczącej określenia funkcji budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości B. Po ocenie powyższego pisma organ I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego funkcji zabudowań będzie miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania podatkowego w zakresie wysokości zobowiązania podatkowego na 2014r. W związku z czym zawiesił postępowanie w sprawie do momentu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył K.T. zarzucając naruszenie art. 201§1 pkt 2 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych K.T. podniósł, że wydanie orzeczenia przez WSA w sprawie, której przedmiotem jest orzeczenie o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zamiany funkcji budynku nie jest zagadnieniem wstępnym skutkującym możliwością zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ podatkowy pierwszej instancji winien zawiesić postępowanie podatkowe do czasu wyjaśnienia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy obejmującej zasadność odmowy na wniosek strony zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany funkcji budynku nr [...] położonego na działce nr [...] przy ul. S. w B. z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa". Kluczowa dla niniejszej sprawy jest przesłanka zawarta w art. 201§1 pkt 2 O.p., która odnosi się do zawieszenia postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium zauważyło, że zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Kolegium wskazało następnie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań w podatku nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy jego wymiaru niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006r. sygn. akt: II FSK 1332/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2004r., sygn. akt: III SA/Wa 3016/03). Kolegium podkreśliło, że ewidencja gruntów korzysta z domniemania autentyczności i prawdziwości. Domniemania tego nie można podważyć oświadczeniem osoby trzeciej. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W ocenie Kolegium wniosek A.W.o zmianę danych w rejestrze nie jest "zagadnieniem wstępnym" dla organu podatkowego, ponieważ złożenie wniosku o zmianę nie oznacza automatycznie dokonania zmiany w rejestrze. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji, a zmian przedmiotowych i podmiotowych dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998r., sygn. akt: II SA 1094/98, LEX nr 41305). Zawieszenie postępowania podatkowego ze względu na wniosek strony i rozpoczęcia w tym zakresie dalszego postępowania, oznaczałoby uzależnienie wymierzenia podatku od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim byłaby zmiana treści wpisu w stosownym rejestrze, odpowiadająca jej oczekiwaniom, nieweryfikowalnym przez organy podatkowe na etapie postępowania podatkowego. Ponadto Kolegium wskazało, że wniosek strony został rozpatrzony zarówno przez Starostwo Powiatowe w O. jak i również przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wydał decyzję ostateczną utrzymującą w mocy decyzję z 9 stycznia 2014r., nr [...] w zakresie odmowy wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku nr [...] położonego na działce nr [...] przy ul. S. w B. z "budynku mieszkalnego" na "budynek produkcyjny, usługowy i gospodarczy dla rolnictwa". Zatem istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna która wskazuje klasyfikację spornej nieruchomości. Tym samym w ocenie Kolegium, nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wyjaśnienie podstaw odmowy zmiany w ewidencji gruntów stanowi zagadnienie wstępne. Kolegium zaznaczyło, że w przypadku formalnej zmiany danych opisanych w ewidencji gruntów i budynków, stronom na podstawie przepisu art. 240§1 pkt 7 O.p. będzie przysługiwało prawo do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. II. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.W., J.W., S.W. i G.W. Skarżący zarzucili naruszenie art. 201§1 pkt 2 O.p. poprzez uznanie, że nie jest zagadnieniem wstępnym odmowa zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy wniosek o tę zmianę został złożony w wyniku wcześniejszej nieuprawnionej zmiany danych w tejże ewidencji dokonanej przez organ administracji publicznej. Zdaniem skarżących ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy pomija najważniejszą kwestę, jaką jest prawidłowy zakres pojęcia zagadnienia wstępnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Inną sytuacją jest bowiem fakt, gdy strona postępowania administracyjnego żąda zmiany w ewidencji, a organ administracji publicznej wydaje decyzję odmowną, a inną gdy w ewidencji gruntów i budynków widnieje pierwotnie wpis zgodny z wolą strony, a następnie organ administracji publicznej w sposób nieuprawniony dokonuje jej zmiany, na skutek czego strona kieruje wniosek o zmianę tego wpisu na pierwotny, a organ administracji publicznej odmawia jej dokonania i co do tej odmowy toczy się spór sądowy. Ten drugi przypadek należy bowiem potraktować jako zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd, wobec istnienia którego zasadnym jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy dokonał zatem oceny jedynie wycinka sprawy, a nie jej całokształtu. Nie jest zatem zagadnieniem wstępnym wyłącznie fakt, że skarżący zażądał zmiany w ewidencji gruntów i budynków, ale to, że takie żądanie nastąpiło na skutek jeszcze wcześniejszej, niezgodnej z prawem zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonanej przez organ administracji publicznej, co do której toczy się inne postępowanie sądowoadministracyjne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej- p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3§2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134§1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a., jak również dokonując analizy zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Analiza akt postępowania oraz zarzutów skargi doprowadziły Sąd do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że postępowanie, które było prowadzone w tej sprawie przez Wójta Gminy O., toczyło się na skutek wznowienia postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości za 2012r. a przyczyną, która uzasadniała wszczęcie tegoż postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych w sprawie. Postanowieniem z 3 kwietnia 2013r. organ podatkowy I instancji wznowił postępowanie wskazując, iż doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ordynacja podatkowa, w drodze wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy podatkowe wydanych przez nie decyzji podatkowych. Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 240-246 O.p.), a także o stwierdzenie nieważności (art. 247-252 O.p.) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 240§1 O.p. Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją podatkową, jeżeli postępowanie podatkowe przed organami podatkowymi było dotknięte wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 240 O.p. Postępowanie wznowieniowe toczy się w bardzo zawężonych ramach i na co należy zwrócić szczególnie uwagę, przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 240§1 O.p. Dlatego też uchylenie w całości lub w części decyzji podatkowej w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Charakter tych przesłanek wskazuje na to, że określają one istotne uchybienia proceduralne, których zaistnienie, wedle ustawodawcy, wymaga wyeliminowania takiej decyzji z obiegu prawnego. Przyjąć zatem należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją postępowania podatkowego a nie podatkowego prawa materialnego. Badanie prawidłowości wykładni lub zastosowania norm prawa materialnego może być przedmiotem rozważań w tym trybie dopiero wtedy, gdy wystąpią proceduralne przesłanki do jego zastosowania. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 4 września 2013r. sygn. akt: I SA/Sz 145/13 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w postępowaniu wznowionym organ je prowadzący może odnieść się do istoty sprawy tylko i wyłącznie wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano decyzję ostateczną, obarczone było taką wadą, która przez ustawodawcę uznana została za wadę kwalifikowaną, enumeratywnie wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Instytucja wznowienia postępowania nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną. Możliwość taka istnieje tylko w przypadkach określonych w art. 240§1 O.p. Wznowienie postępowania przebiega niejako dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ bada czy wskazane we wniosku przyczyny wznowienia mieszczą się w ustawowych przesłankach. Ich weryfikacja następuje w drugim etapie, którego efektem końcowym jest wydanie decyzji uchylającej bądź odmawiającej uchylenia dotychczasowej, ostatecznej decyzji. Samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje jego wszczęcia, organ wydaje w tym zakresie postanowienie, a wszczęcie nie oznacza, że wskazane we wniosku przesłanki są uzasadnione. W pierwszym etapie, warunkiem wszczęcia postępowania jest stwierdzenie właśnie potencjalnego wpływu powołanych dowodów na treść rozstrzygnięcia. Ten ewentualnie potencjalny wpływ nie jest już wystarczający w drugim etapie. Tu decyzja uchylająca zapada, gdy dowody nie potencjalnie, ale rzeczywiście rzutują na prawidłowość rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania jednakże w toku postępowania ujawnił się problem prawny, relewantny w tej sprawie, który zdaniem Sądu uzasadniał zawieszenie postępowania i uniemożliwiał dalsze postępowanie w przedmiocie postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., wydał w dniu 9 stycznia 2014r. decyzję w przedmiocie ewidencji gruntów. Organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty O., który odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany funkcji budynku położonego w B. przy ul. S.. A. W., S.W., G.W. i J.W. złożyli skargę do WSA w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 stycznia 2014r. Stąd też w przedmiotowej sprawie złożono wniosek o zawieszenie postępowania podatkowego (wznowionego) do czasu rozpoznania sprawy przez WSA w Krakowie. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia SKO (tj. na dzień 18 sierpnia 2014r.), nie było jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie w/w skargi, bowiem dopiero w dniu 2 października 2014r. WSA w Krakowie wydał wyrok oddalający skargę. Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna. Kluczowe zatem znaczenie dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie ma odpowiedź na pytanie: czy istnieją sytuacje, w których postępowanie sądowoadministracyjne można potraktować jako postępowanie prejudycjalne (zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201§1 pkt 2 O.p.) w stosunku do toczącego się postępowania wznowieniowego? Zgodnie z art. 201§1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powszechnie przyjmuje się, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 1 czerwca 1998r. sygn. akt: II SA 534/98, niepubl.). Inaczej mówiąc, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Za zastosowaniem art. 201§1 pkt 2 O.p. przemawiają ważkie względy o charakterze pragmatycznym, a więc wykładnia funkcjonalna. Wykluczenie możliwości zawieszenia postępowania - a raczej zawieszenia biegu postępowania - w stanie faktycznym sprawy, mogłoby w praktyce prowadzić do sytuacji trudnych do zaakceptowania. Pamiętać bowiem należy, że w postępowaniu, które zostało uruchomione w nadzwyczajnym trybie, organ wznawiając postępowanie, miał na uwadze nowe okoliczności faktyczne oraz problem prawny, które koncentrowały się wokół funkcji użytkowej budynku, która jest sporna pomiędzy skarżącymi a uczestnikami postępowania. Kwestia wpisu do ewidencji gruntów i budynków, która ma zasadnicze znaczenie w sprawie nie została jeszcze prawomocnie przesądzona wobec tego nie można sobie wyobrazić, by strona ponownie uruchamiała tryby nadzwyczajne, skoro może ,,poczekać" na rozstrzygnięcie tej kwestii, tym bardziej, że procedura weryfikacji decyzji ostatecznej została już uruchomiona a sprawa jest w Sądzie II instancji. W Ordynacji podatkowej istnieją wprawdzie instrumenty pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, jednak racjonalna wykładnia przepisów postępowania powinna, w miarę możności, eliminować konieczność stosowania trybów nadzwyczajnych. Dalsze, niepotrzebne komplikacje, pojawiłyby się w sytuacji wykonania takiej, ostatecznej decyzji. Usunięciu tego rodzaju problemów powinny służyć między innymi przepisy umożliwiające zawieszenie postępowania podatkowego. Celem tych przepisów jest zapewnienie prawidłowego toku postępowania podatkowego. Wydaje się zatem, że choć ścisła wykładnia językowa art. 201§1 pkt 2 O.p. nakazująca ścisłą wykładnię pojęcia "zagadnienie wstępne" w rozpoznawanym przypadku nie daje prima facie możliwości zawieszenia postępowania podatkowego, to jednak wykładnia funkcjonalna pozwala na pełną realizację zasadniczej funkcji omawianego unormowania. Raz jeszcze należy podkreślić, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji, nie było prowadzone w trybie zwykłym, zatem argumentacja SKO , iż stronom będzie przysługiwało prawo skorzystania z instytucji określonej w art. 240§1 pkt 7 O.p. nie jest prawidłowa. Biorąc wszystkie wskazane wyżej okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżone postanowienie uchylił na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, biorąc pod uwagę, że postępowanie, które było prowadzone w sprawie zostało uruchomione w jednym z nadzwyczajnych trybów. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw-tj. zwrot uiszczonego wpisów w kwocie 100,00 zł, opłaty od pełnomocnictwa 68,00 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego określono na podstawie §18 ust. 1 pkt 1 lit. c (240,00 zł) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U z 2013, poz. 461).