I SA/Kr 1803/09

Sygn. akt I SA/Kr 1803/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Długosz-Ślusarczyk, Sędzia: WSA Maja Chodacka (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r., sprawy ze skargi E. M., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 14 października 2009 r. Nr [...], w przedmiocie płatności przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2009r. Kierownika Biura ARiMR przyznał skarżącej E. M. płatność rolnośrodowiskową na 2006 r. w łącznej wysokości 13.090,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 2 maja 2006r. skarżąca złożyła w biurze organu I instancji wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Rozstrzygając sprawę organ nie uwzględnił płatności do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 80,18 ha (użytkowana rolniczo 59,66 ha) położonej w woj. P., powiat s., gmina K., nazwa obrębu W., albowiem wskazana działka był obciążona zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od 1 marca 2004 r. podjętym przez A. D. i dlatego w 2005 r. we wniosku skarżącej nie mogła być uwzględniona. Poprzednie zobowiązanie nadal bowiem trwało i nie dokonano skutecznie jego przekazania skarżącej. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji pominął przy naliczaniu płatności działkę [...] pomimo, że została ona wpisana do wniosku skarżącej za rok 2006. Zdaniem skarżącej w 2005 r. D. wycofał działkę [...] ze swojego wniosku i już jej nie uprawiał. Zatem ARiMR wiedziała, że nie kontynuuje swojego zobowiązania. Niezależnie od tego czy istniała możliwość przekazania zobowiązania skarżącej ARiMR powinna była już w 2005 r. wszcząć postępowanie wyjaśniające w sprawie działki [...] i zakończyć je w takim terminie, alby do dnia rozpoczęcia składania wniosków w roku 2006, sprawa wspomnianej działki była już definitywnie wyjaśniona. Nawet jeżeli nie było możliwości przekazania części gospodarstwa D. w 2005 roku innemu rolnikowi to do czasu rozpoczęcia składania wniosków na rok 2006 powinno być wszczęte postępowanie windykacyjne w sprawie D. i działka [...] powinna być uwolniona od zobowiązania najpóźniej na początku 2006 r., tak aby inny rolnik mógł uczestniczyć we wszystkich możliwych programach wsparcia. Wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2006 r. mógł być potraktowany jako nowy wniosek i nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W wyniku odwołania Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzi przede wszystkim sytuacja związana z działką nr [...], której właścicielem jest I. M. będący mężem skarżącej E. M. Organ przedstawił więc dotychczasowy przebieg zdarzeń związanych ze sporną działką. W 2004 r. działkę nr [...] zadeklarował do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt A. D., posiadający ją na podstawie umowy użyczenia, jaką zawarł z właścicielem. W dniu 18 maja 2005 r. właściciel działki nr [...] I. M. umową użyczenia oddał ją w użytkowanie swojemu bratu Z. M. Dnia 15 czerwca 2005 r. A. D. wniósł zmianę do swego wniosku na rok 2005, wycofując z niego działkę nr [...]. W wyniku powyższego w dniu 20 października 2008 r. Prezes ARiMR decyzją nr [...] ustalił nienależną kwotę programu rolnośrodowiskowego w stosunku do A. D. za 2004 r., w związku z zaprzestaniem przez niego realizacji rozpoczętego w 2004 r. zobowiązania związanego z tym rodzajem płatności. W dniu 15 czerwca 2005 r. w Biurze ARiMR E. M. złożyła swój własny wniosek o przyznanie płatności, nie zawierał on jednak działki nr [...]. Z. M. złożył natomiast w Biurze ARiMR w dniu 21 czerwca 2005 r. wniosek o płatności do obszarów położonych na działce nr 66/5. Dnia 18 sierpnia 2005 r. została rozwiązana za porozumieniem stron umowa użyczenia działki nr [...] zawarta między I. M. a Z. M. W tym samym dniu I. M. zawarł ze swoją żoną E. M. umowę użyczenia i oddał jej w użytkowanie m.in. działkę nr [...]. W dniu 31 sierpnia 2005 r. E. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem na nią gospodarstwa Z. M. (tj. działki [...]). Z. M. wycofał swój wniosek za 2005 r. w dniu 20 lutego 2006 r. Konsekwencją tego było umorzenie sprawy z wniosku Z. M. W dniu 22 maja 2006 r. do Biura ARiMR wpłynął formularz dotyczący przejęcia przez E. M. od A. D. działki [...] w związku z innym niż program rolnośrodowiskowy rodzajem płatności (chodziło o płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). W w/w oświadczeniu stwierdzono, że przejęcie działki nastąpiło w dniu 1 marca 2005 r. Oświadczenie to podpisał I. M. w imieniu E. M. Wniosek strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 (tj. dotyczący rozpoznawanej obecnie sprawy) skarżąca złożyła w dniu 2 maja 2006 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia są zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 14 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 302). Zgodnie z brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w okresie od jego wejścia w życie (tj. od dnia 01.09.2004 r.) do dnia 14.03.2007 r. (tj. do zmian wprowadzonych w nim na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 14 marca 2007 r. - Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 302), przeniesienie prawa do w/w płatności (w ramach kontynuowania programu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanego dotąd przez innego producenta rolnego) mogło dotyczyć tylko całego gospodarstwa rolnego. Tymczasem strona skarżąca w praktyce utrzymywała, że zamierzała kontynuować (lub rozpocząć) w/w zobowiązanie tylko na części gospodarstwa, w którym je rozpoczęto (tj. na jednej z działek takiego gospodarstwa, o nr [...]). Zobowiązanie związane z w/w działką rozpoczął w 2004 r. A. D., gdy z upoważnienia I. M. władał m.in. wspomnianą działką. W związku z powyższym kontynuować zobowiązania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na działce nr [...] nie mógł ani Z. M. (który zadeklarował ją w swym wniosku z dnia 21.06.2005r.), ani E. M. (która w dniu 31.08.2005 r. zawnioskowała o przyznanie jej płatności w związku z przejęciem w/w działki). Należy ponadto wskazać, że żaden z wniosków na 2005 r. zawierających działkę nr [...] nie został złożony w terminach przewidzianych regulacjami dot. w/w płatności. Ponadto w 2006 r. nie zostało jeszcze zakończone zobowiązania związane z płatnościami przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dotyczących w/w działki rozpoczęte przez A. D. w 2004 r. wraz z otrzymaniem przez niego płatności za wskazaną działkę. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że A. D. nie wywiązał się w całości z podjętego w 2004 r. zobowiązania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. W/w producent przed zakończeniem tego zobowiązania utracił bowiem posiadanie (tj. zaprzestał użytkowania) zadeklarowanej przez siebie do płatności za 2004 r. działki ewidencyjnej nr [...], a zobowiązanie związanie z w/w działką nie zostało i nie mogło zostać prawidłowo przejęte przez jakiegokolwiek innego producenta rolnego. W takiej sytuacji, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w rozporządzenia Rady Ministrów dot. Płatności przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, A. D. powinien zwrócić płatności pobrane na w/w działkę. Pomijając brzmienie rozporządzenia dotyczącego niniejszej sprawy, skarżąca nieprawidłowo - nawet w obliczu uregulowań dot. przejmowania płatności obowiązujących dopiero od 2007 r. - usiłowała przejąć zobowiązanie rozpoczęte przez A. D. Płatności i zobowiązania z nimi związane mają charakter administracyjnoprawny, ponieważ są przyznawane i ustalane w drodze decyzji administracyjnych. W związku z tym, aby dochować wymogów związanych np. z ich przejmowaniem należy stosować się do przepisów dot. tych płatności. Z. M., który był następnym po A. D. posiadaczem działki nr [...] złożył wniosek o płatności, ale z uwagi na obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia nie mógł przejąć samej tylko działki nr [...] i ciążącego na niej zobowiązania. Z kolei Skarżąca usiłowała dokonać przejęcia zobowiązań związanych z w/w działką od Z. M. Ponieważ jednak to A. D. rozpoczął zobowiązanie związane z w/w płatnościami to taki wniosek powinien obejmować przejęcie w/w zobowiązań od A. D., a nie od Z. M., który wg ARiMR prawidłowo ich nie przejął. Z kolei wniosek, który ewentualnie mógłby zostać uznany za przejęcie przez E. M. od A. D. działki [...] (z dnia 22 maja 2006 r.) i płatności z nią związanych nie został złożony w terminie przewidzianym na to w § 14 w/w rozporządzenia dot. płatności programów rolnośrodowiskowych. Ponadto wniosek z dnia 22 maja 2006 r. dotyczył w praktyce tylko płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. A podana w nim data 1 marca 2005 r. mająca być datą przejęcia posiadania działki nr [...] przez Skarżącą nie znajduje w ogóle potwierdzenia w umowach cywilnoprawnych zawieranych przez strony w przedmiotowej sprawie i znanych Agencji. W w/w dacie posiadaczem tej działki wciąż pozostawał bowiem najprawodpodobniej A. D. Na powyższą decyzję skargę złożyła E. M. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie wypłaty wsparcia zgodnie ze złożonymi wnioskami. W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] była w 2004r. zgłoszona przez A. D., który na skutek przyczyn losowych nie był w stanie wywiązać się z podjętych zobowiązań. Realizację tych zobowiązań przejął Z. M., a następnie skarżąca. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem czyni to na datę wydania decyzji. A zatem przedmiotem kontroli są ustalenia faktyczne jakie poczyniły organy w sprawie a także, kontrola czy czyniąc te ustalenia nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Następnie czy do ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo zastosowały przepisy materialnoprawne. Jest tym samym rzeczą bezsporną, że kwestią podstawową są prawidłowe, kompleksowe, pełne ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, albowiem bez tych ustaleń nie można prawidłowo zastosować przepisów materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest szczególnie skomplikowany z uwagi na wielość podmiotów w nim występujących, czynności między nimi dokonywane, a także z uwagi na właściwość różnych organów I instancji ze względu na różne miejsca zamieszkania A. D., Z. M. i E. M.. Okoliczności powyższe niewątpliwie utrudniały dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, lecz nie zwalniały organów z prawidłowego i pełnego ich ustalenia. Ustalenia te powinny być poczynione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i winny znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie okoliczności stanu faktycznego sprawy, organ przedstawił przebieg zdarzeń dotyczących spornej działki nr [...] jednakże są to ustalenia niekompletne. Nie obejmują one bowiem wszystkich elementów, okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Ponadto na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie można nawet zrekonstruować przebiegu poszczególnych zdarzeń, będących elementami stanu faktycznego sprawy. W aktach nie ma bowiem dokumentów (w tym umów), na które powołuje się organ, a które pozwoliłyby prześledzić sytuacje działki nr [...] na przestrzeni spornych lat. Opis stanu faktycznego zawarty w decyzji organu II instancji nie podparty dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy nie może zastąpić i sanować braków w ustaleniach faktycznych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W aktach sprawy brakuje bowiem w szczególności umowy użyczenia zawartej w dniu 18 maja 2005 r. pomiędzy I. M. a Z. M., jej rozwiązania za porozumieniem stron z dnia 18 sierpnia 2005r. oraz umowy zawartej w dniu 18 sierpnia 2005 r. pomiędzy I. M. a E. M. Jednocześnie brakuje również oświadczenia E. M., na które powołuje się organ, jako osoby przejmującej działki rolne o pow. 61,66 ha położone w K. nr ew.[...] od A. D. W związku z powyższym Sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości ustaleń organów dokonanych w oparciu o wspomniane dokumenty. Nie sposób więc ustalić daty poszczególnych czynności i przekazania posiadania spornej działki. Ponieważ dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenia daty i okoliczności objęcia w posiadanie działki nr [...] przez E. M., kwestia powyższa wymaga wyjaśnienia. Nie do przyjęcia jest bowiem taki stan rzeczy, aby dla różnych form pomocy finansowej przyjmować różne daty objęcia w posiadanie, albowiem posiadanie łączy się z faktycznym władaniem rzeczą. Dlatego też bez jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy nie można dokonać oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wydane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) jest podstawowym aktem krajowym, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną. Nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. Przeniesienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej na innego producenta reguluje §14 powołanego rozporządzenia. Stąd też w przypadku zmiany producenta rolnego, konieczne jest ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w § 14. Jedną z tych przesłanek jest zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Z uwagi na publicznoprawny charakter prawa do płatności rolnośrodowiskowej, to zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu. powinno być uczynione w stosunku do organu I instancji w którym składany jest wniosek. Przesłanka ta nie jest spełniona, jeżeli zobowiązanie do kontynuowania realizacji programu czynione jest wyłącznie pomiędzy dotychczasowym producentem, a nowym producentem w zawieranej przez nich umowie cywilnoprawnej. W świetle treści § 14 rozporządzenia, nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której zmiana producenta rolnego może nastąpić więcej niż jeden raz. Wówczas każdy przypadek zmiany producenta należy po kolei analizować z punktu widzenia spełnienia przesłanek z § 14, jeżeli bowiem nowy producent nie nabył skutecznie prawa do płatności rolnośrdowiskowej (które przysługiwało poprzedniemu producentowi), to tym samym nie może nastąpić jego przeniesienie na kolejnego producenta. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przenoszenia posiadania działki nr [...] pomiędzy A. D., Z. M. i E. M., aby w następstwie tych ustaleń można było odpowiedzieć, czy spełnione zostały przesłanki zawarte w § 14. Ustalając powyższe okoliczności faktyczne sprawy należy mieć na uwadze wszelkie dowody. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono uchybienia w postępowaniu dowodowym spowodowany brak możliwości oceny prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszone bowiem zostały przepisy dotyczące postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z uwagi na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie mają zastosowanie reguły i zasady procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego w zakresie zasad postępowania przed organami ARiMR wprowadzona bowiem została dopiero w 2007r. m.in. ustawą z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134, art.135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania, bowiem w skardze nie zawarto stosownego wniosku, a ustanowiony w sprawie i występujący na rozprawie pełnomocnik – adwokat także nie wnioskował o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (art. 210 § 1 p.p.s.a.).