I SA/Kr 1803/11

Sygn. akt I SA/Kr 1803/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r., sprawy ze skargi A. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 13 września 2011 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 1 lipca 2011r. nr [...] UZASADNIENIE: W dniu 5 maja 2011 roku wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek A.K. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, który został uzasadniony bardzo trudną sytuacją finansową rodziny. Do wniosku zostało dołączone szereg dokumentów związanych z tą sytuacją . Decyzją z dnia 1 lipca 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji powołano wszystkie dokumenty złożone przez wnioskodawczynię wraz z wnioskiem o umorzenie należności oraz w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego . Następnie przedstawiono przepisy prawne regulujące kwestię umorzenia należności i związaną z nim kwestie z umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do A.K. dotyczącego należności za okres od 01.1999 do 05/1999 oraz od 06/1998 do 12/1998 r. Podkreślono jednakże, że podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie może być utożsamiane z ustaniem obowiązku zapłaty należności nim objętych. W sprawie decydujące znaczenie ma zastaw dokonany przez Inspektorat w S. na mieniu ruchomym. Ustanowione zabezpieczenie uprawnia do prowadzenia przymusowego dochodzenia roszczeń z przedmiotu zabezpieczenia, zapewnia jednocześnie pierwszeństwo w zaspokojeniu. Prowadzenie egzekucji z opisywanego prawa majątkowego nie pozostaje jednocześnie w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, może się jednocześnie, zdaniem organu wydającego rozstrzygnięcie, przyczynić do uzyskania kwoty pozwalającej na zaspokojenie długów z tytułu nieopłaconych składek. Rozważając przesłanki nadzwyczajnych okoliczności , które pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych organ stwierdził , iż w niniejszej sprawie one nie występują . W toku postępowania uzyskano bowiem informację , iż wnioskodawczyni pozostaje bez stałego zatrudnienia., natomiast źródłem utrzymania rodziny , jest praca dorywcza męża , z której osiągany jest dochód w wysokości 1000 do 2500 zł miesięcznie oraz dochód uzyskiwany przez syna Ł. prowadzącego działalność gospodarczą . Na utrzymaniu pozostaje czworo dzieci w wieku szkolnym . Rozpatrując wniosek o ponowne rozparzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń społecznych decyzją z dnia 13 września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji w zasadzie powtórzył swoją wcześniejszą argumentacje. Szeroko opisał dokumentację wniesioną przez wnioskodawczynię wraz z wnioskiem o umorzenie należności oraz zgromadzoną w trakcie toczącego się postępowania , jak również przytoczył stosowne przepisy mające zastosowanie w sprawie . Powtórzono argumentacje związana z umorzeniem postępowania egzekucyjnego podkreślając, iż wierzyciel a w takim charakterze występuje w tym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań mających na celu odzyskanie należności z tytułu nieopłaconych składek. Winien on, do czego obligują go przepisy, poszukiwać praw majątkowych mogących służyć zaspokojeniu roszczeń, rozpatrując zaś sprawę umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych winien stwierdzić nieściągalność, co należy utożsamiać z nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że długu nie uda się odzyskać. Analizując materiały niniejszej sprawy, zdaniem organu , nie można uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. W sprawie decydujące znaczenie ma zastaw dokonany przez Inspektorat w S. na mieniu ruchomym. Ustanowione zabezpieczenie uprawnia do prowadzenia przymusowego dochodzenia roszczeń z przedmiotu zabezpieczenia, zapewnia jednocześnie pierwszeństwo w zaspokojeniu. Prowadzenie egzekucji z opisywanego prawa majątkowego nie pozostaje jednocześnie w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, może się jednocześnie, zdaniem organu wydającego rozstrzygnięcie, przyczynić do uzyskania kwoty pozwalającej na zaspokojenie długów z tytułu nieopłaconych składek. Powołano się na okoliczności uzasadniające umorzenie należności zawarte z Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, póz. 1365) i uznano , iż występują one w niniejszej sprawie . Nie udokumentowano bowiem okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę swoją lub najbliższego członka rodziny, a co za tym idzie konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie zostały w tym zakresie przedłożone żadne dokumenty, ani przed organem pierwszej, ani drugiej instancji. Odnosząc się do kolejnej kwestii mogącej być podstawą umorzenia należności nie stwierdzono aby opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślono także, że słusznie organ wydający pierwszą decyzję wskazał na ustalenia dokonane z urzędu, dotyczące nie udzielania pomocy przez organ ustawowo ku temu powołany, jako przesłankę do odmowy umorzenia, a także na zasady współżycia społecznego. W dalszej części uzasadnienia wykazano , nadzwyczajność instytucji umorzenia , jej uznaniowy charakter oraz potrzebę przeprowadzenia postępowania z największą ostrożnością, ważenia z jednej strony interesu zobowiązanego, a drugiej interesu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i innych funduszów na których rzecz poboru składek dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z umorzenia zaległości nie można czynić powszechnie stosowanej metody, prowadzącej do braku zaległości z tytułu składek, umorzenie należności - zgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów w tym zakresie - ma charakter fakultatywny, co oznacza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet ewentualne spełnienie przesłanek określonych w przepisach regulujących kwestie umorzenia składek jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje Zakładu do podjęcia takiej decyzji. Ponadto podkreślono okoliczność, że osoba decydująca się na podjęcie działalności gospodarczej w jakiejkolwiek formie, przyjmuje na siebie ryzyko jej prowadzenia i ponoszenia związanych z nią kosztów. Gromadzenie środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej jest więc zasadą prowadzenia tej działalności. Umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek jest instytucją nadzwyczajną, a więc i argumenty powoływane przez Stronę postępowania powinny posiadać tę samą cechę. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie może, bądź nie mógł on mieć wpływu. Pismem z dnia 28.09.2011 r. skarżąca złożyła skargę na decyzje z dnia 1 lipca 2011r. , w której podkreśliła , iż nie jest w stanie spłacić należności wobec ZUS bez tragicznych skutków jakie doprowadziłoby to jej rodzinę . Zwróciła uwagę na trudności w utrzymaniu siedmioosobowej rodziny za kwotę 20-25 zł dziennie . Ponadto podniosła , iż zaległości nie powstały z jej winy albowiem w okresie, w którym one powstały urodziła trzecie i czwarte dziecko . W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż zaskarżona została niedostateczna decyzja organu . W przypadku rozpoznania skargi wniesiono o jej oddalenie powtarzając argumentacje będąca podstawą zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 2 lutego 2012 r. skarżąca sprecyzowała , iż skarga dotyczy ostatecznej decyzji z dnia 13 września 2011 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) powoływane dalej jako p.p.s.a., stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć , iż jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści cytowanych przepisów wynika, że wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia jest koniecznym warunkiem skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego szeroko rozumianego aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie warunek wyczerpania środków zaskarżenia w ramach administracyjnego toku instancji został spełniony albowiem skarżąca działając w oparciu o art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 2005, poz. 1585 ze zm. ) zwanej dalej u.s.u.s, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , który został załatwiony merytoryczną decyzja . Skarżąca precyzując skargę wskazała , iż przedmiotem zaskarżenia jest ostateczna decyzja organu z dnia 13 września 2011 r. a zatem wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie w zakresie odrzucenia skargi nie zasługuje na uwzględnienie . Podstawę prawną decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności może on w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W myśl § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku ; 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Analiza wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek jak i o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do konkluzji , iż głównym argumentem do ubiegania się o zastosowanie ww. ulgi była trudna sytuacja finansowa rodziny skarżącej związana z niedoborem środków finansowych potrzebnych na utrzymanie wielodzietnej rodziny oraz trudnością ze znalezieniem stałej pracy. Zatem szczególnemu rozważeniu podlegały przesłanki z art. 3 ust 1 pkt 1 cyt rozporządzenia . Z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w w/w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Jednakże organ ma za zadanie ocenę czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że analiza akt sprawy wskazuje, że organ rentowy nie rozważył wszystkich aspektów sprawy, do czego był zobowiązany w świetle w/w przepisów oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i są zobligowane do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia 1 lipca 2011 r. skupił się głównie nad przedstawieniem historii gromadzenia dokumentacji w sprawie wraz z jej opisem nie dokonując praktycznie, w oparciu o ww. dokumentacje, żadnych ustaleń faktycznych. W decyzji jedynie lakonicznie stwierdził , iż skarżąca nie pracuje a rodzina utrzymuje się z dorywczych prac męża osiągającego z tego tytułu dochód w wysokości od 1000 do 2500 zł miesięcznie oraz z dochodów uzyskiwanych przez syna w ramach prowadzonej działalności gospodarczej . Nie ustalono jaki konkretnie miesięcznie dochód uzyskuje rodzina , ani też nie ustalono wysokości zarobków uzyskiwanych przez syna skarżącej . Z drugiej strony całkowicie pominięto deklarowany przez skarżąca dochód w postaci zasiłku rodzinnego oraz przyznanego jej stypendium dla dzieci . Brak ponadto ustaleń organu co do niezbędnych wydatków skarżącej wraz z jej rodziną oraz co do możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia opieki nad czworgiem dzieci . Organ nie dokonał dostatecznej analizy sytuacji majątkowej i życiowej strony, na którą bez wątpienia ma wpływ liczba dzieci na utrzymaniu skarżącej oraz deklarowane zadłużenie męża . Nie określił w szczególności konkretnych kwot w rozliczeniu miesięcznym, pozostających do dyspozycji rodziny zobowiązanej po zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Ponownie rozpoznając wniosek organ rentowy skupił się na szczegółowym przedstawieniu historii gromadzenia dokumentów oraz na zaprezentowaniu stanu prawnego sprawy, a także na wykazaniu wyjątkowości instytucji umorzenia należności i uznaniowego charakteru podejmowanych w tym zakresie decyzji, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych sprawy. Należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Nie można bowiem uznać , że organ dokonał takiej oceny poprzez ogólnikową konstatacje , iż nie stwierdzono takich okoliczności. Uznać zatem należy , iż w zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sąd zauważa, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w w/w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej jego rodziny. W badanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że zgodnie z w/w rozporządzeniem umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których sytuacja rodzinna, zdrowotna lub materialna nie pozwala na egzekucję, ponieważ spowoduje ciężkie negatywne skutki dla niego i jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacenie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawi rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwoli na zaspokojenie podstawowych jej potrzeb. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Należy wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007 r. nr 13–14, poz. 203), w którym Sąd ten nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek na ubezpieczenie przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008 r. nr 13–14, poz. 202) stwierdzając, że "nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. sytuacji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie. Sąd mógł więc badać czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika". W świetle powyższych uwag koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 1 lipca 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, nie może także tracić z pola widzenia istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Mając na uwadze w/w okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, biorąc za podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.