I SA/Kr 1814/12

|Sygn. akt I SA/Kr 1814/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r., sprawy ze skargi M.C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 14 września 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń, Pracowniczych wraz z odsetkami, uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 16 lipca 2012r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie w części finansowanej przez płatnika oraz umorzył postępowanie w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu organ przedstawił treść wniosku M.C. o umorzenie należności. Wskazał, że strona powoływała się na trudną i niezawinioną sytuacją firmy w czasie powstania zaległości oraz na sytuację rodzinną. Podał też, że poprzednio wydana w sprawie decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt I SA/Kr 1291/11. W wytycznych Sąd nakazał uzupełnić ustalenia faktyczne. Następnie Zakład opisał swoje ustalenia w zakresie prowadzenia przez M.C. działalności gospodarczej, powstania zaległości, prób ich wyegzekwowania oraz przedstawił treść oświadczeń wnioskodawcy. Omówił ustawowe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślił, że instytucja umorzenia oparta jest na uznaniu administracyjnym i nawet w wypadku zaistnienia całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ ma możliwość, ale nie obowiązek pozytywnego załatwienia wniosku. Zakład rozważył również, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a ustawy i uznał, że przesłanki podane w tym przepisie nie zachodzą w niniejszej sprawie. Podobnie, zdaniem organu, nie zaistniały podstawy umorzenia, wynikające z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład wskazał ponadto, że za odmową umorzenia należności przemawia interes społeczny, a nawet – ze względu na regulacje, dotyczące rent i emerytur – słuszny interes strony. Organ wyjaśnił również, że do wnioskodawcy nie mają zastosowania przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. M.C. złożył w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim, że spełnia warunki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że same odsetki dają sumę, której nie będzie w stanie spłacić, a zatem zadłużenie będzie rosło w nieskończoność. Zakwestionował również stwierdzenie, jakoby § 3 rozporządzenia nie odnosił się do jego sytuacji. Decyzją nr [...], wydaną dnia 14 września 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 16 lipca 2012r. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie powtórzył własne ustalenia w zakresie prowadzenia przez M.C. działalności gospodarczej, powstania zaległości, oraz prób ich wyegzekwowania, a także sytuacji materialnej wnioskodawcy. Omówił wynikające z ustawy oraz rozporządzenia przesłanki umorzenia zaległości. Stwierdził następnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sytuacja M.C. w ocenie Zakładu nie wyczerpuje kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia jego wniosku. Zdaniem organu, nieściągalność należności ma w niniejszej sprawie charakter tymczasowy. Zakład wskazał, że M.C. nie wykazał, aby jego sytuacja uniemożliwiała dokonanie spłaty zadłużenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, M.C. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że obie wydane w sprawie decyzje zapadły z istotnym naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzając takich naruszeń, sąd administracyjny skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s.") w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji w rozumieniu funkcjonalnym, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy rozstrzygający ponownie sprawę, byliby niejako "sędziami we własnej sprawie", bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem identyfikowaliby się przy jego ponownej ocenie. Naruszałoby to podstawowe gwarancje procesowy strony postępowania. W obecnym stanie prawnym wyraźne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie od rozpatrywania sprawy takiego pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis nie stwarza podstaw do uznania, aby chodziło wyłącznie o sytuacje, w których ów pracownik brał udział w wydaniu decyzji w organie niższej instancji w rozumieniu organizacyjnym, ustrojowym. Wyłączenie pracownika jest w tej sytuacji uzależnione wyłącznie od tego, czy pracownik brał udział uprzednio w wydaniu w tej samej sprawie decyzji, która została następnie zaskarżona. Ma to miejsce zarówno w wypadku wniesienia środka zaskarżenia o charakterze dewolutywnym, np. odwołania, jak i środka, który dewolutywnością się nie cechuje, a zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja, wydana w wyniku załatwienia sprawy przez organ taki jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest zatem decyzją zaskarżoną w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik, biorący udział w jej wydaniu, podlega zatem wyłączeniu i nie może uczestniczyć w wydawaniu decyzji, zapadającej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Warto na marginesie zaznaczyć, że obecne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało ustalone z dniem 11 kwietnia 2011r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Przed dniem 11 kwietnia 2011r. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewidywał, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Literalne brzmienie tego przepisu mogło sugerować, że wyłączenie nie dotyczy sytuacji, w której został wniesiony niedewolutywny środek zaskarżenia. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r., sygn. akt II GPS 4/12 (dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Skoro zatem podstawa do wyłączenia w takiej sytuacji pracownika istniała nawet wówczas, gdy przepis mówił o udziale w wydawaniu decyzji w instancji niższej, to tym bardziej nie może budzić wątpliwości, że podstawa do wyłączenia od wydawania decyzji w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy istnieje przy obecnym brzmieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Analiza akt administracyjnych w niniejszej sprawie pozwala stwierdzić, że decyzja z dnia 16 lipca 2012r. została podpisana przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – U.J.. Oprócz niej pod decyzją widnieją podpisy dwóch innych osób, jednakże nie budzi wątpliwości, że to właśnie U.J. podpisała decyzję jako osoba uprawniona do jej wydania. Natomiast decyzja z dnia 14 września 2012r., zapadła w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została co prawda podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS– L.A., jednak widnieją pod nią również podpisy (parafy) dwóch osób, w tym U.J.. Prowadzi to do wniosku, że U.J. – mimo zaistnienia wobec niej podstawy do wyłączenia od udziału w sprawie, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 14 września 2012r. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brała udział ta sama osoba, wskazana z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, która brała udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Nie budzi wątpliwości, że wskazana wyżej U.J. brała udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracownika organu biorącego udział w postępowaniu zakończonego wydaniem decyzji pierwotnej. Omawiana wada postępowania jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, a tym bardziej z prawem materialnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.