I SA/Kr 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 1 maja 2020 r. skarżący K. S. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r., jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki. W dniu 5 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ww. okres, ponieważ nie złożył on deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za okres od kwietnia do maja 2020 r. w wyznaczonym terminie do 30 czerwca 2020 r. - tak więc nie spełnił warunku uprawniającego do przedmiotowego zwolnienia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych w części uwzględnił argumenty skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał, że ma on prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r., w pozostałym zakresie organ postanowił utrzymać w mocy część decyzji dotyczącej miesiąca kwietnia 2020 r. (decyzja z dnia 13 listopada 2020 r.). ZUS podał, że z uwagi na fakt, że płatnik przebywał na zasiłku opiekuńczym deklaracja za miesiąc kwiecień 2020 r. sklonowała się w niewłaściwej wysokości, wobec tego nie przysługiwało mu zwolnienie za dany miesiąc. Natomiast za miesiąc maj 2020 r. sklonowała się we właściwej wysokości w jakiej płatnik miał obowiązek opłacić składkę za dany miesiąc, wobec tego otrzymał on zwolnienie. Poprawne dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za kwiecień 2020 r. zostały złożone w dniu 5 października 2020 r., a więc po ustawowym terminie. Organ wskazał, że termin 30 czerwca 2020 r. na złożenie dokumentów jest terminem ustawowym i nie podlega przywróceniu, zatem złożenie dokumentów rozliczeniowych po tym terminie nie może wywrzeć skutków prawnych w zakresie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na podstawie powołanej ustawy. ZUS podał także, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w części uwzględnił argumenty skarżącego i uznał, że ma on prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19". Jednocześnie organ poinformował, że 1 października 2020 r. została skarżącemu udzielona pomoc publiczna w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w kwocie 1 431,48 zł. Od powyższego rozstrzygnięcia K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania zwolnienia za miesiąc kwiecień 2020 r. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 52/21, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z 5 sierpnia 2020 r. dotyczącej odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uznając, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w I instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd podał, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.. Sąd wskazał, że organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – podobnych zresztą z tymi postawionymi w skardze. Nie wyjaśnił dlaczego pojawiła się na koncie skarżącego "sklonowana" deklaracja za kwiecień 2020 i jakie to ma znaczenie dla stawianego przez organ zarzutu, że skarżący miał obowiązek jej złożenia w związku z tym, że podstawa wymiaru składek była inna niż w miesiącu marcu. Organ uniemożliwił tym samym zweryfikowanie stanowiska organu przez sąd administracyjny. Końcowo Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni rozważania Sądu w zakresie naruszeń art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z proceduralnymi wymogami. Zaskarżoną obecnie do WSA w Krakowie decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r. w części dotyczącej odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zacytował treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, jak również art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423) i stwierdził, że z zapisanej dokumentacji wynika, że w deklaracji DRA za marzec 2020 r. skarżący rozliczył kwoty wypłaconych zasiłków chorobowych w marcu 2020 r. W związku z powyższym skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej DRA za kwiecień 2020 r., ponieważ w tym miesiącu nastąpiła zmiana podstawy wymiaru składek w stosunku do miesiąca poprzedniego. W deklaracji za kwiecień strona była natomiast zobowiązana do rozliczenia wypłaconych w tym miesiącu zasiłków. Tym samym organ uznał, że utworzony systemowo dokument za kwiecień zawiera nieprawidłowe dane, czyli błędną podstawę wymiaru składek i nieprawidłową wysokość należnych składek. ZUS stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku złożenia prawidłowej deklaracji DRA za kwiecień. Na tej podstawie uznano, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc. Organ podał również, że ustalono, iż prawidłowa deklaracja za kwiecień 2020 r. została zapisana na koncie skarżącego 5 października 2020 r., a zatem po wyznaczonym w ustawie o COVID-19 terminie. Nie mogła ona zatem stanowić podstawy do uznania, że skarżący ma prawo do zwolnienia z opłacania należnych składek za kwiecień 2020 r. W skardze na decyzję z dnia 3 grudnia 2021 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię przepisu ustawy polegającą na uznaniu, że pomimo ewidentnego i przyznanego przez organ wprowadzenia przez organ w błąd ubezpieczonego co do obowiązku złożenia deklaracji DRA, organ odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek na skutek niedokonania przez ubezpieczonego wymaganych czynności - co było konsekwencją tego błędu, a więc naruszenia zasady państwa prawnego w jej aspekcie zasady zaufania do działania organów państwa prawnego poprzez uznanie działania Państwa wprowadzającego w błąd - za działanie uzasadnione i mające moc prawną, 2. prawa materialnego, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 - poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji skarżący był objęty obowiązkiem składania deklaracji DRA, podczas gdy na ten dzień był z tego obowiązku zwolniony, wobec czego w tym dniu zmaterializowało się wyłączenie warunku objętego wskazanym przepisem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania orzeczenia sprzecznego z treścią przepisu, 3. prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj.: a. nieustalenie, że w okresie od 28 maja 2020 r. do dnia 5 października 2020 r. widniała w systemie informatycznym PUE-ZUS deklaracja rozliczeniowa za kwiecień o prawidłowej treści, lecz wytworzona błędnie przez system ZUS, b. nieustalenie, że w okresie od 28 maja 2020 r. do 5 października 2020 r. skarżący nie mógł złożyć deklaracji, albowiem w systemie widniała już deklaracja – a nie jest możliwe skorygowanie deklaracji na tożsamą w treści do korygowanej deklaracji, 4. prawa procesowego, a to art. 10 §1, art. 79a §1 i art. 77 §4 k.p.a., poprzez brak wymaganej tym przepisem informacji o wadliwości deklaracji widniejącej w systemie, w terminie umożliwiającym korektę – tj. niezwłocznie po złożeniu przez skarżącego wniosku o wypłatę świadczenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wykonanie obowiązków ZUS w terminie powodowałoby możliwość uzupełnienia wniosku (z dnia 1 maja 2020 r.) przed dniem 30 czerwca 2020 r. Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za wnioskowany okres było niezłożenie w terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 (...) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił. Natomiast skarżący zarzuca naruszenie zasad procesowych, a to: zasady udzielania informacji przez organ i wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy a przede wszystkim naruszenia ustawowych i konstytucyjnych praw strony postepowania. Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku 1 maja 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. W ocenie organu w badanej sprawie, skarżący jako płatnik składek na ubezpieczenia społeczne miał obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 30 czerwca 2020 r. deklarację rozliczeniową za miesiąc kwiecień 2020r., czego jednak nie uczynił Jednakże skarżący podnosi, że korzysta ze zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych i taki obowiązek nie był dla niej oczywisty. Zauważyć w tym kontekście należy, że od 1 maja 2020 roku wniosek skarżącego znajdował się w ZUS i do 30 czerwca 2020r. było dosyć czasu by poinformować skarżącego o ewentualnych brakach uniemożliwiających pozytywne rozpoznanie jego wniosku. Strona nie mogła mieć tez informacji o fakcie i zasadach "klonowania" dokumentów w ZUS gdyż jest to sporawa wewnętrznej organizacji tej jednostki, nie zaś powszechnie występująca wiedza, którą mogłyby posiąść podmioty obsługiwane przez ZUS W następstwie wpływu wniosku organ winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. W tej sytuacji, skarżący poprawne dokumenty za kwiecień 2020 r. złożył dopiero 5 października 2020r. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym. terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania nie orzeczono ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia.