I SA/Kr 2135/10

Sygn. akt I SA/Kr 2135/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r., sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 22 października 2010 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych). Sygn. akt I SA / Kr 2135 / 10. Uzasadnienie. Postanowieniem z 20 sierpnia 2010 r. nr [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił wierzycielowi – Prezydentowi Miasta R. tytuły wykonawcze wystawione na P. T. z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu decyzja będąca podstawą prawną należności egzekwowanej ma charakter konstytutywny i w takim przypadku wszczęcie egzekucji musi być poprzedzone przesłaniem zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta R. zarzucił naruszenie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wydawania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wnosząc o jego uchylenie. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia działając na podstawie art 138 § l pkt l w związku z artykułem 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity- Dz. U. Nr 98, póz 1071 z 2000r. ze zm. ) oraz na podstawie art. 23 § l i § 4 pkt l, art 17 §1 i art 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz.U. Nr 229, póz 1954 z 2005 r. ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono , iż organ egzekucyjny przed przystąpieniem do egzekucji zbadał tytuły wykonawcze pod kątem dopuszczalności egzekucji administracyjnej i stwierdził, iż w niniejszych sprawach zachodziła konieczność przesłania przez wierzyciela zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania. Zgodnie z przepisem art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji m.in. w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § l i 2 w/cyt. ustawy egzekucyjnej. W każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem organ egzekucyjny na podstawie w/w przepisu wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Dotyczy to także sytuacji gdy w ocenie organu egzekucyjnego wymagane jest doręczenie upomnienia, a przepis prawa wskazany przez wierzyciela jako podstawa odstąpienia od doręczenia upomnienia nie ma zastosowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie tzn. do tytułu nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, a jedynie stwierdzono, iż doręczenia upomnienia nie było wymagane. Należy stwierdzić, że pojęcie "należności pieniężne ustalone w orzeczeniu" nie jest tożsame z pojęciem "należności pieniężne określone w orzeczeniu". Decyzja administracyjna wystawiona przez organ samorządowy w oparciu o art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter decyzji ustalającej - dopiero bowiem wydanie, a właściwe doręczenie tej decyzji skutkuje wymagalnością skonkretyzowanego obowiązku od indywidualnego zobowiązanego. Należy nadmienić, że w § 9 ust. l b rozporządzenia Ministra Finansów z 22.11.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji użyto pojęcia "orzeczenie określające" i "orzeczenie ustalające", a więc prawodawca rozróżnia te pojęcia i posługuje się nimi w sposób konsekwentny. Zgodnie z przepisami decyzja "ustalająca" ma charakter konstytutywny, tj. powodujący powstanie zobowiązania w momencie doręczenia decyzji zobowiązanemu. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną, w związku z tym bezspornym jest, że decyzja ma charakter konstytutywny. W takim przypadku wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe. Obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnienia z wezwaniem do zapłaty, jest w administracyjnej procedurze egzekucyjnej regułą. Reguła ta stanowi wyraz zasady informowania o indywidualnym zagrożeniu egzekucją. Zobowiązany powinien co prawda mieć świadomość, iż pewne obowiązki mogą być dochodzone w drodze przymusu tj. egzekucji, niemniej jednak w/w zasada wymaga, by konkretny zobowiązany został ostatecznie wezwany do zapłaty określonej co do rodzaju i kwoty należności w określonym czasie. Równie istotną częścią składową upomnienia jest poinformowanie tegoż zobowiązanego, iż niewypełnienie w/w obowiązku we wskazanym czasie spowoduje wszczęcie egzekucji administracyjnej tegoż obowiązku. Celem doręczenia upomnienia jest więc doprowadzenie do dobrowolnego (choć już spóźnionego) wykonania obowiązku, bez konieczności wszczynania uciążliwej ze swej istoty i pociągającej dodatkowe koszty egzekucji. Zasadą jest zatem doręczenie upomnienia. Wyjątki od tej jak i innych zasad winny być zatem stosowane tylko w sytuacjach ściśle w przepisach wskazanych. Przepisów dotyczących wyjątków od zasad nie należy interpretować rozszerzająco. Wskazany przepis § 13 w/w rozporządzenia jako wyjątek od omawianej zasady kładzie nacisk na słowo "określone". Jak wyżej omówiono ustawodawca rozróżnia należności "określone" i "ustalone" w orzeczeniu. W zażaleniu Wierzyciel wskazuje, iż należność wynika z orzeczenia, akcentując słowo "orzeczenie". Słowo "orzeczenie" wspólne dla dwóch w/w rodzajów należności nie różnicuje ich, a zatem stanowisko zawarte w zażaleniu stoi w sprzeczności z zasadą domniemania racjonalności ustawodawcy, oraz w/w zasadą zabraniającą interpretacji rozszerzającej przepisów ustanawiających wyjątki od zasady. W skardze na w/w postanowienie wierzyciel zarzucił obrazę art. 29 § 2 i art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego w/w rozporządzenie nie wprowadza rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne, a konsekwencji brak było wymogu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Analiza przywołanych przez stronę skarżącą argumentów przemawia za zasadnością skargi. Zgodnie z art. 15 § 1 p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W końcowej części zdania pierwszego powołanego przepisu zawarty został wyjątek od zasady upomnienia. Uprawniony jest zatem na gruncie wskazanej regulacji wniosek, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady. Wniosek taki można wywieść też z innych regulacji przepisów p.e.a., a zwłaszcza z treści art. 27 § 3, zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Reasumując, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji. Przepisy szczególne regulujące prowadzenie egzekucji administracyjnej zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) - zwanego w dalszej części "rozporządzeniem wykonawczym". Rozporządzenie to zostało wydane m.in. na podstawie delegacji zawartej w art. 15 § 5 p.e.a., zgodnie z którą minister właściwy do spraw finansów publicznych uzyskał uprawnienie do określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wykorzystując tę właśnie delegację Minister Finansów w § 13 rozporządzenia wykonawczego zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając, że: "postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu . W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, wyłączając obowiązek doręczenia upomnienia w sytuacji określenia należności w orzeczeniu (w tym decyzji), nie różnicuje charakteru orzeczeń (decyzji), a przez to nie zawęża wyłączenia obowiązku upomnienia do konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru decyzji. Tak więc wymieniony charakter decyzji nie ma znaczenia dla zniesienia obowiązku doręczenia pisemnego upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, co powoduje, że bezprzedmiotowe stają się rozważania, jaki charakter posiada decyzja o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez dowodu doręczenia upomnienia przesądza istnienie dwóch okoliczności. Po pierwsze: egzekwowana należność musi być określona w pieniądzu i po drugie, musi wynikać z orzeczenia. Normodawca ani w art. 15 ustawy egzekucyjnej, ani też w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie wprowadził podziału na decyzje określające i ustalające , jest to zrozumiałe i uzasadnione, gdy zważy się, że powyższe przepisy regulują nie tylko egzekucję wynikającą z decyzji podatkowych. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie "określona" jest sformułowaniem potocznym nie zaś określeniem wynikającym z regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej, a wobec tego pogląd , że zwolnienie od obowiązku doręczenia upomnienia dotyczy tylko przypadków gdy należność wynika z decyzji deklaratoryjnych, jest nieuzasadniona. Tym samym podzielić należy argumentację przedstawioną w skardze. Rzeczą organu będzie zatem uwzględnienie powyższej oceny prawnej w związku z wpłynięciem w/w tytułów wykonawczych. Mając na uwadze przedstawione naruszenie przepisów prawa orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) , o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 tejże ustawy.