I SA/Kr 231/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Waldemar Michaldo WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na czynność Prezydenta Miasta K. - Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji postanawia skargę odrzucić. W dniu 31 grudnia 2020r. T. G. złożyła wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dyrektor Grodzkiego Urzędu Pracy w K. z upoważnienia Prezydent Miasta K. pismem z dnia 5 stycznia 2021r. nr [...], poinformował, że ww. wniosek rozpatrzył negatywnie. Organ wyjaśnił, że z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 września 2020r. T. G. nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem (PKD) 93.29.B - zawartym w Polskiej Klasyfikacji Działalności (2007), jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. G. wyjaśniła, że na dzień 30 września 2020r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem (PKD) 93.29.B., co wynika z wniosku CEIDG-1 o zmianie wpisu - Data powstania zmiany: 1 sierpnia 2020r. Zdaniem skarżącej organ rozpoznający jej wniosek powinien skorzystać z informacji z CEIDG, a nie z ewidencji REGON. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. (Dyrektor Urzędu Grodzkiego w K.) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się paroma cechami. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się owymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 5 stycznia 2021r. nr [...], w którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek o udzielenie dotacji został rozpatrzony negatywnie. Organ wyjaśnił, że z danych zawartych w rejestrze REGON wynika, że na dzień 30 września 2020r. T. G. nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem (PKD) 93.26.B - zawartym w Polskiej Klasyfikacji Działalności (2007), jako rodzaj przeważającej działalności gospodarczej. W rozpoznawanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy o udzielenie dotacji z mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Nie jest więc stosunkiem administracyjno-prawnym, zatem nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że umowa jest formą regulacji stosunków w sferze cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oznacza to, że właśnie w tej - cywilnoprawnej sferze - ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 15zze? ust. 1 COVID-19, który stanowi, że dotacja jest udzielana na podstawie umowy o dotację na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy. W uregulowaniu tym brak jest przepisów nakazujących wydanie decyzji odmownych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na tryb cywilnoprawny a nie administracyjny. Potwierdzają to zapisy umowy dotacji, które w sprawach nieuregulowanych wprost odsyłają do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, a spory wobec braku polubownego załatwienia rozstrzygał będzie sąd powszechny właściwy dla urzędu pracy. Jakkolwiek w literaturze są prezentowane poglądy w zakresie umowy administracyjnej, to jednak rozważania te nie wykraczają poza wymiar koncepcji doktrynalnej (por. Ostrowska A., Koncepcja umowy administracyjnej na przykładzie umowy o dotację w świetle polskich i zagranicznych regulacji, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu, nr 3/2018, s. 9-27). W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w ustawie COVID-19 wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. W ocenie Sądu nie można również uznać odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze? ust. 1 ustawy COVID-19 jako czynności materialno-technicznej. Wskazać bowiem należy na fakultatywność działania organu (może), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania (na podstawie umowy). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w "tarczy antykryzysowej". Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 452/19). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro na podstawie analizowanego przepisu art. 15 zze? ustawy o COVID-19 starosta (grodzki urząd pracy) może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Ponadto należy stwierdzić, że mimo, iż organ może realizować w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Jak stwierdził bowiem NSA (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II GPS 1/06), sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Oceny tej nie może zmienić treść pouczenia jakie zawarto w piśmie z dnia 5 stycznia 2021r. Błędne pouczenie, nie może bowiem jednostronnie kreować dla strony prawa do wywiedzenia skutecznego środka zaskarżenia. Środek ten musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.