I SA/Kr 237/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Gach po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Gminy K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2003r. Nr [...] – [...] w przedmiocie opłaty skarbowej postanawia -skargi odrzucić- Gmina K. wniosła szereg skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylające decyzje Burmistrza Miasta K. o odmowie stwierdzenia nadpłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu i podawanie napojów alkoholowych i orzekające co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdza się tę nadpłatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na zasadzie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) połączył sprawy z powyższych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt l SA/Kr 237/04. Jednocześnie Sąd ten zważył co następuje: Według postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990r. SA/Wr 990/90/ONSA 1990 Nr 4 poz., bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (art. 197 Kpa). Pojęcie strony definiują bowiem art. 28 i art. 29 Kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Przykładowo pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony. Albo można byłoby wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ l instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wpływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w spawach indywidualnych. Powyższy kierunek orzecznictwa NSA znalazł pełne potwierdzenie w uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, w myśl której stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym (np. dyrektor przedsiębiorstwa, postanowienie z dnia 26 maja 1982 r. SA/Gd 165/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 49). Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 22 października 1984r., III AZP 5/84 Sąd Najwyższy stwierdził, że kierownik zakładu pracy działający w sprawach pozostających w jego dyspozycji mieszkań funkcyjnych, jako organ administracji państwowej l instancji, nie jest stroną w rozumieniu art. 197 Kpa, uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (OSN 1985 nr 7 poz. 86). Przyjęto również, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji publicznej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilno prawne. Ten kierunek orzecznictwa nie uległ zmianie po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na szczeblu gminy. Podkreślano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie) - por. np. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, jak i wówczas , gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska, którego zależy treść decyzji (art. 106 Kpa) - wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., II SA 1971/93 - Wokanda 1994 nr 6, str. 34, czy też wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995r. , II SA 1625/94 - Wokanda 1995 nr 8. Przytoczone powyżej wywody są w pełni aktualne w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Odpowiednikiem art. 28 i 29 Kpa jest art. 133 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a odpowiednikiem art. 197 Kpa art. 50 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych również wynika, iż stroną w postępowaniu podatkowym nie może być organ, który z mocy prawa został powołany do wydania decyzji podatkowej. W sprawie skargi złożył organ, który wydał decyzję w l instancji. Oznacza to, że skargi te są niedopuszczalne. Z tego względu Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.