I SA/Kr 247/15

Kraków, dnia 20 marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2014r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 9 października 2014r. znak: [...] Burmistrz B. odmówił O. S.A. doręczenia korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sprawie określania podatku od nieruchomości za lata 2009-2010. Na postanowienie to O. S.A. wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wskazując, że zostało ono wniesione na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje. Na powyższe postanowienie Burmistrz B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2014r. nr: nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone akty i czynności. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zalicza do nich niektóre postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie; kończące postępowanie; rozstrzygające sprawę co do jej istoty. W przypadku pierwszej grupy postanowień, należy wskazać, że mieszczą się tu rozstrzygnięcia wydane w ramach postępowania instancyjnego. Ponieważ kontrola sądowoadministracyjna z zasady nie może wyprzedzać ani zastępować kontroli administracyjnej, przedmiotem skargi w ramach tej grupy postanowień są postanowienia wydane przez organ II instancji, w następstwie złożenia przez stronę postępowania administracyjnego zażalenia w sytuacji, gdy takie zażalenie przysługiwało stronie zgodnie z przepisami prawa. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i Ordynacja podatkowa nie przewidują złożenia zażalenia na każde postanowienie, ale jedynie na postanowienia wskazane w ustawie (art. 141 k.p.a. oraz art. 236 § 1 Ordynacji podatkowej). W doktrynie prawa administracyjnego i podatkowego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że dopuszczalności zażalenia w postępowaniu regulowanym przepisami wskazanych ustaw, nie można domniemywać. Postanowienia, w stosunku do których ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia nie podlegają, zgodnie z przytoczoną regulacją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie oznacza to, że są one poza kontrolą zarówno administracyjną, jak i sądowoadministracyjną. Przyjmuje się bowiem zgodnie, że strona ma prawo podnieść zarzuty w stosunku do takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę w I instancji, a także później w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie, w ramach którego takie postanowienie zostało wydane. Należy w związku z powyższym stwierdzić, że postanowienie Burmistrza B. z dnia 9 października 2014r. znak: [...], który odmówił O. S.A. doręczenia korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jest postanowieniem, na które zażalenie nie przysługuje. Ordynacja podatkowa nie przewiduje zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 236 w zw. z art. 144a tej ustawy. Przyjęcie w związku z tym stanowiska, że na postanowienia te służy zażalenie oznaczałoby w istocie niedopuszczalne rozszerzenie katalogu zaskarżalnych zażaleniem postanowień, co stałoby w sprzeczności nie tylko z treścią art. 236 §1, ale także z zasadą szybkości postępowania podatkowego, wyrażoną w art. 125 § 1 tej ustawy. Błędne pouczenie zawarte w postanowieniu Burmistrza B.o możliwości zaskarżenia go zażaleniem nie może stanowić skutecznej podstawy do uznania takiego charakteru postanowienia. Drugą kategorię rozstrzygnięć wyłączonych z zakresu kognicji sądów administracyjnych stanowią postanowienia, które kończą postępowanie. Większość postanowień kończących postępowanie to zarazem postanowienia, na które przysługuje zażalenie i które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego właśnie z uwagi na możliwość wniesienia zażalenia, a przedmiotem skargi jest wówczas postanowienie wydane w II instancji. Są jednak postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a które jednocześnie kończą postępowanie, bowiem zamykają stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Do takich należą postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania czy o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie jednego z powyższych postanowień nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ale zamyka drogę do rozpoznania sprawy i kończy postępowanie ad meritum. Nie będą natomiast zaliczane do powyższej kategorii postanowienia, które dotyczą kwestii tzw. "wpadkowych". Należy w związku z tym zauważyć, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza B. w przedmiocie odmowy doręczenia stronie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie należą do grupy postanowień kończących postępowanie. Postanowienie to nie wszczyna bowiem żadnego odrębnego postępowania w rozpoznawanej sprawie podatkowej. Odmowa doręczania korespondencji w formie elektronicznej w żaden sposób nie zamyka stronie drogi do rozpoznania merytorycznego jej sprawy podatkowej. Jeśli natomiast chodzi o trzecią kategorię postanowień wyłączonych z zakresu kognicji sądów administracyjnych to obejmuje ona postanowienia, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony. W przypadku zaskarżonego postanowienia oczywiste jest, że nie rozstrzygają one sprawy skarżącego co do jej istoty – zobowiązania podatkowego spółki. Dodatkowo skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z powodu braku legitymacji do jej wniesienia przez Burmistrza B.. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Burmistrza Bobowej, reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego, podmiotu posiadającego osobowość prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym rola jednostki samorządu terytorialnego może być dwojaka. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, jest podmiotem praw lub obowiązków wyznaczonych prawem administracyjnym materialnym, przysługuje jej w toku postępowania administracyjnego przymiot strony, a w konsekwencji - prawo do zaskarżania zapadłych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ponieważ posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Od powyższej sytuacji należy wyraźnie oddzielić okoliczność, w której jednostka samorządu terytorialnego spełnia powierzoną jej przepisami prawa administracyjnego procesowego rolę organu administracji publicznej. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie posiada interesu prawnego w danej sprawie, którą rozstrzyga orzekając w przewidzianej prawem formie. Może jedynie posiadać interes prawny, wyrażający się w możliwości albo obowiązku rozpatrzenia danej sprawy, taki interes nie mieści się jednak w zakresie pojęcia interesu prawnego, od którego zaistnienia przepis a art. 50 § 1 p.p.s.a. uzależnia legitymację do wniesienia skargi w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wyrażany jest przez orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1017/04, "Rzeczpospolita" 2005, Nr 43, str. C2, a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt. OPS 1/03, ONSA 2003/4 poz. 115). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Oznacza to, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem gmina, której organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2008r. sygn. II OSK 132/080.) W niniejszej sprawie należy uznać, iż Burmistrz B. występuje w niej jako organ administracji publicznej, zaś jego interes w sprawie ma charakter wyłącznie faktyczny, wyrażający się w obowiązku rozpatrzenia podatkowej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z powyższych powodów skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.