I SA/Kr 2714/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr) Sędziowie: NSA Grażyna Jarmasz Asesor WSA Anna Znamiec Protokolant: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Izby Skarbowej z dnia 31 października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 10,00 zł. ( dziesięć złotych) Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec T. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, celem ściągnięcia nienależnie pobranego świadczenia. Na prowadzone postępowanie egzekucyjne zobowiązany pismem z dnia [...] września 2001 r. zgłosił zarzut podnosząc nieistnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ZUS. Zaznaczył także, iż brak jest decyzji z której wynikać ma egzekwowane świadczenie . Organ egzekucyjny, po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. uznał zarzut jako bezzasadny. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, podnosząc, że organ egzekucyjny nie sprawdził czy dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej . W szczególności nie ustalił prawidłowości wystawienia tytułu egzekucyjnego, oraz czy wydana została decyzja podlegająca egzekucji . Izba Skarbowa postanowieniem z dnia 31 października 2001 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego I instancji. Zgodzono się przy tym, że organ egzekucyjny przyjmując do realizacji tytuł wykonawczy bada z urzędu, na podstawie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdza czy tytuł wykonawczy spełnia formalne wymogi z art. 27 powyższej ustawy. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku poddanego windykacji administracyjnej . W przypadku złożenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne zobowiązany jest jedynie do uzyskania stanowiska wierzyciela w tym zakresie . Obowiązki te w omawianej sprawie zostały spełnione. Na to postanowienie skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 31 października 2001 r. jako niezgodnego z prawem i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że Urząd Skarbowy nie przeprowadził żadnej analizy materiału zebranego w aktach egzekucyjnych pod kątem dopuszczalności egzekucji administracyjnej, do czego organ egzekucyjny jest zobowiązany z urzędu zgodnie z art. 29 § 1 ustawy. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest natomiast art. 84 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym jeżeli ustalone zostały prawomocną decyzją. Z materiału dowodowego jasno wynika, że taka decyzja nigdy nie została wydana przez ZUS. Według ZUS-u podstawą wszczęcia egzekucji jest decyzja z dnia [...] kwietnia 1998r. która odmawia tylko prawa do zasiłku chorobowego za okres od dnia [...] września 1997r. do dnia [...] grudnia 1997r. Co prawda w uzasadnieniu tej decyzji ZUS zobowiązał ubezpieczonego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przedmiotem tej decyzji jest jednak odmowa prawa do zasiłku chorobowego , a nie obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie bowiem z art 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji zawiera jedynie wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione, wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji nie może być żadnego nakładania jakichkolwiek obowiązków , gdyż zgodnie z prawem może to nastąpić tylko w rozstrzygnięciu decyzji. Na potwierdzenie powołano treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego, który został wydany w wyniku odwołania od tej decyzji . Wskazano w nim , ze "powołana zaś, przez T. M. w odwołaniu okoliczność iż zasiłek chorobowy , co do którego wypłaty ZUS odmawia prawa, nie został mu przez pracodawcę wypłacony nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Przedmiotem niniejszego postępowania było bowiem ustalenie prawa do świadczenia, a nie kwestia, czy świadczenie to zostało wypłacone przez pracodawcę". W związku z czym organy egzekucyjne bezpodstawnie oparły się na odpowiedzi wierzyciela, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia został nałożony w decyzji z dnia [...] września 1998r. Organ egzekucyjny nie zweryfikował przy tym przesłanek formalnych dopuszczalności egzekucji i wszczął egzekucję obowiązku, który został określony jedynie w uzasadnieniu tej decyzji. Jest to niezgodnie z przepisami zawartymi w k.p.a. i w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołano się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Lublinie II AVa 484/98 zgodnie z którym uzasadnienie decyzji nie może być podstawą egzekucji, nie wynikają z niego dla strony żadne prawa ani obowiązki. Uzasadnienie to jedynie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, która winna być sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Przytoczono także wyrok NSA w Warszawie z dnia 04 października 2000r. III S.A. 1525/99 w którym wyjaśniono, że w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu kwestię dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 zd. pierwsze ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ ten nie może ograniczyć się do przytoczenia stanowiska wierzyciela w przedmiocie jego zapatrywań co do niedopuszczalności egzekucji z powodu przedawnienia, lecz obowiązany jest samodzielnie rozstrzygnąć, jakie przepisy prawa stanowią podstawę do odparcia zarzutu zobowiązanego w przedmiocie wygaśnięcia zobowiązania z powodu przedawnienia. W sprawie wypowiedzi wierzyciela przytoczono także stanowisko NSA we Wrocławiu który w wyroku z dnia 31 października 1995r. SA/Wr 405/95 stwierdził, że powody zgłaszania zarzutów z przyczyn wymienionych w szczególności w art. 33 pkt 1 ustawy wkraczają w pewnym sensie w meritum sprawy, a wypowiedź wierzyciela uzyskana w trybie art. 34 § 1 ustawy nie jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Ponadto wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 1993r , SA/Wr 866/92, OSP 1994/11/201 nie wydanie decyzji może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegającego na braku wymagalności obowiązku z innego powodu w rozumieniu art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Izba Skarbowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie Podniosła ponadto , że organ egzekucyjny przyjmując do realizacji tytuł wykonawczy, na podstawie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 ze zm.). bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdza czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne z art. 27 powołanej ustawy, nie -jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku poddanego windykacji administracyjnej. Wierzyciel, w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym na pana T. M., jako podstawę prawną dopuszczalności egzekucji administracyjnej wskazał przepis art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, póz. 887 ze zm.), który poddaje windykacji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ustalonych prawomocną decyzją. Ponieważ organ egzekucyjny nie miał uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dlatego przed przystąpieniem do rozpatrywania zarzutów zwrócił się o opinię do wierzyciela (art. 34 § 1 cyt. ustawy). Pismem z dnia [...] września 2001 r. wierzyciel potwierdził wymagalność i zasadność obowiązku poddanego egzekucji administracyjnej. Wyjaśnił przy tym , że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była prawomocna i ostateczna decyzja odmawiająca stronie prawa do zasiłku chorobowego i określająca wysokość kwoty podlegającej zwrotowi. Kwestia prawidłowości decyzji wydanej przez ZUS, nie podlegała ocenie w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na ograniczenie wprowadzone przepisem art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej oraz brakiem obowiązku dołączania tej decyzji do tytułu o wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity Dz U z 1983 r. nr 30 póz 143 z późniejszymi zmianami ) , który obowiązywał w 1997 r. , jeżeli bezpodstawna wypłata zasiłku nastąpiła między innymi w związku z wykonywaniem w czasie zwolnienia lekarskiego od pracy innej pracy zarobkowej, wypłacone kwoty podlegają potrąceniu z należnych pracownikowi zasiłków bieżących lub ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej . Przy czym tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiła decyzja oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranego zasiłku . Także art. 66 obowiązującej od dnia 1 września 1999 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ( Dz U Nr 60 póz 636 z późniejszymi zmianami ) uznaje tylko decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranych zasiłków za tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym . Podobną regulację zawiera również art. 84 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz U Nr 137 póz 887 z późniejszymi zmianami) według którego kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ustalone prawomocną decyzją podlegają potrąceniu wypłaconych świadczeń, a jeżeli prawo do świadczeń nie istnieje - ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego o którym mowa w art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 36, póz. 161 z późniejszymi zmianami ) obejmującego nienależnie wypłacony zasiłek może być wyłącznie prawomocna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalająca wysokość nienależnego świadczenie. Egzekucja administracyjna tej należności bez takiej prawomocnej decyzji jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 33 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy . Omawiana decyzja stanowi podstawę prawną egzekwowanego obowiązku o jakiej mowa w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i powinna być wskazana w tytule wykonawczym. Należy się zgodzić z Z. Leońskim (R. Hauser i Z, Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warszawa 1995. s. 55), że wskazanie podstawy prawnej obowiązku obejmuje nie tylko podanie aktu prawnego, na którego podstawie wydano decyzję administracyjną, ale i tę decyzję; wskazanie samego przepisu prawa jest wystarczające tylko wtedy, gdy obowiązek wynika wprost z tego przepisu, bez potrzeby wydawania decyzji. Tytuł wykonawczy wydany w rozpatrywanej sprawie nie wymienia decyzji ustalającej nienależne świadczenie. Ogranicza się do przytoczenia przepisu art. 84 pkt 4 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej takiego świadczenia , ale dopiero po ustaleniu prawomocną decyzją, czy ma ono charakter nienależny . Istotne jest przy tym , że nie każde świadczenia wypłacone z naruszeniem właściwych przepisów można uznać za nienależne . Charakter ten mają bowiem tylko te wypłaty które spełniają wymogi określone w art. 84 ust 2 powołanej wyżej ustawy. Co prawda wierzyciel, wypowiadając się w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powołał się na decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydaną w sprawie [...]. Dotyczy ona jednak odmowy prawa do zasiłku chorobowego za okres od [...] września 1997 r. do [...] grudnia 1997 r. . Wprawdzie w treści uzasadnienia tej decyzji zobowiązano skarżącego do zwrotu płatnikowi składek firmie G. kwoty [...] zł , jednakże dyspozycja ta nie znalazła się w treści decyzji , a ponadto nie zobowiązuje ona pracownika do zwrotu świadczenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych . Istotne jest także , że Sąd Okręgowy rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji pominął argumenty odwołującego się dotyczące obowiązku zwrotu świadczenia uznając, że przedmiotem postępowania , a więc także decyzji, która określa jego zakres , było tylko prawo do zasiłku chorobowego . Organy skarbowe mają oczywiście rację twierdząc, że art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala na badanie przez organ egzekucyjny zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie oznacza to jednak, że organ egzekucyjny nie jest obowiązany sprawdzić, czy wydano decyzję, z której wynika egzekwowany obowiązek. W rozpatrywanej sprawie ani w tytule wykonawczym, ani w wypowiedzi wierzyciela co do zarzutów nie wskazano decyzji określającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia . Nie chodzi tutaj o badanie treści obowiązku, ale o zbadanie, czy tytuł wykonawczy znajduje podstawę w odpowiednim akcie (decyzji), albowiem dopiero wynikający z tego aktu obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega ocenie co do zasadności Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 1995 r. wydanym w sprawie sygn. SA/Gd 2862/94 - ("Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1997, nr l, póz. 31). Wobec nie wyjaśnienia, czy tytuł egzekucyjny został wystawiony na podstawie prawomocnej decyzji , zaskarżone postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wr związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak prawomocnej decyzji ustalającej podleganie ubezpieczeniu powinien spowodować umorzenie postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U nr 153 póz 1270 ) orzeczono jak w sentencji . Rozpoznając sprawę oparto się na art 97 par 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U Nr 153 póz 1271 z późniejszymi zmianami ) stanowiącym . że sprawy w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .