I SA/Kr 2890/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Grażyna Jarmasz (spr.) Sędziowie: NSA Józef Michaldo WSA Maria Zawadzka Protokolant: Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 20 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu egzekucyjnych tytułów wykonawczych skargę oddala I SA/Kr 2890/02 Uzasadnienie Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] października 2002 r. numer [...] orzekł o zwrocie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie piętnastu tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...] oraz [...] do [...] wraz z ewidencjami, wystawionych na M. K.. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał art. 17 w związku z art. 19 § 4 i art. 26 iwy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. Nr 36 z 1991 r., poz. 161 ze zm./ oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. Nr 137, poz. 154/. Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał bowiem, że nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej, jako, że z przepisów wynika, iż uprawnionym do jej prowadzenia w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne jest Dyrektor Oddziału ZUS. Dopiero po wystaniu przyznanych mu uprawnień tytuły wykonawcze zaopatrzone w klauzulę wykonalności mogą być kierowane do Urzędu Skarbowego. Na to postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie, zwany dalej Zakładem Ubezpieczeń, wniósł zażalenie na podstawie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym nie zgodził się ze zwrotem tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu niezapłaconych przez zobowiązanego składek na Fundusze Ubezpieczenia Społecznego, Ubezpieczenia Zdrowotnego, Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu uznano za nietrafne twierdzenie naruszenia art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzając, że Dyrektor ZUS przystąpiłby do egzekucji, gdyby dłużnik posiadał prawo majątkowe podlegające egzekucji prowadzonej przez ten organ. Nie zgodzono się z tym, że § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego potwierdza stanowisko organów, gdyż w przypadku takiego stanowiska uniemożliwiałoby wierzycielowi, Zakładowi Ubezpieczeń, jednocześnie organowi egzekucyjnemu, dochodzenie zobowiązań w trybie egzekucji administracyjnej poprzez zajęcie ruchomości np. samochodu w przypadku, by niemożliwym było zajęcie wynagrodzenia za pracę, wierzytelności pieniężnych, świadczeń z ubezpieczeń społecznych, czy też rachunku bankowego. Podano także, że w dokumentacji zgromadzonej w Oddziale ZUS dotyczącej zobowiązanego brak jest jakichkolwiek informacji o posiadaniu przez niego rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych lub nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych albo wynagrodzenia za pracę. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. numer [...] Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołano za organem I instancji art.19 § 4 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustanawiający Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie należności objętych wykonawczym organem egzekucyjnym uprawnionym, do prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, wierzytelności pieniężnych i z rachunków bankowych. Stwierdzono także, że 26 § 4 powoływanej ustawy wprost stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wynika to także z § 6 ust. 2 wykonawczego rozporządzenia Ministra Finansów. Tak więc dopiero po wykorzystaniu wszystkich możliwych środków, egzekucja w całości lub części okazała się bezskuteczna, wierzyciel taki jak ZUS kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Wierzyciel przekazując tytuły wykonawcze ma, zgodnie z § 6 ust. w rozporządzenia wykonawczego, obowiązek przekazania informacji o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego. I na to rozstrzygnięcie Izby Skarbowej została wniesiona skarga ze sformułowanym wnioskiem uchylenia tego postanowienia jako niezgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie jest błędne, a stosowanie interpretacji Izby zmuszałoby Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu egzekucyjnego, w przypadku, gdy nie posiada on żadnych informacji na temat praw majątkowych z których egzekucję prowadzić można, podejmowania działań polegających na doręczaniu tytułów wykonawczych. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych, wynagrodzenia za pracę, czy też świadczeń z ubezpieczeń społecznych, do doręczania odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania czynności egzekucyjnej tj. zajęcia wymienionych praw majątkowych. Wynika to według strony skarżącej z samego postanowienia Izby Skarbowej, stwierdzającej, że obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie danego przez ustawę środka egzekucyjnego, egzekucyjnego działania te polegają m.in. na doręczeniu tytułu wykonawczego wraz z zastosowaniem środka egzekucyjnego. Skoro więc wszczęcie postępowania egzekucyjnego musi się wiązać z zastosowaniem środka egzekucyjnego, to jeśli jego zastosowanie nie jest możliwe, to oczywistym jest, że postępowanie egzekucyjne nie powinno być wszczynane. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołano pismo Ministerstwa Finansów z 19 czerwca 2002r. znak SP2-K-447-613/02 skierowane do Izby Skarbowej w Katowicach, z którego wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. A więc należy przyjąć, że nie wymaga się od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu nieznajomości majątku zobowiązanego, do którego można skierować egzekucję, a ciężar udowodnienia lej okoliczności spoczywa na tym organie. W takim przypadku naczelnik urzędu skarbowego może odmówić przyjęcia tytułu wykonawczego do realizacji jako organ niewłaściwy w sprawie. Podstawą odmowy przyjęcia tytułu do wykonania jest wówczas art.19 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie i argumentację je uzasadniającą. Ustosunkowując się do przytaczanego przez stronę skarżącą pisma Ministerstwa Finansów dotyczącego interpretacji § 6 ust.2 w/w rozporządzenia wykonawczego stwierdzono, że nie ma ono zastosowania w sprawie , gdyż nie wiadomo jakiej konkretnej sytuacji dotyczyło. Pismo to nic ma znaczenia wykładni obowiązującej organy skarbowe, nie zostało w tym celu upowszechnione. Zdanie Dyrektora Izby Skarbowej z omawianego § 6 w sposób oczywisty wynika, że wierzyciel będący organem egzekucyjnym nie zostaje zwolniony od ustawowego obowiązku wszczęcia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie, chyba, że ze względu na przepis art. 22 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest on niewłaściwy miejscowo. Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269/ oraz ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz.1270,/ w związku z art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ została ona rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z tymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Takie rozstrzygnięcie zostało spowodowane analizą całościową przepisów wprowadzających zmianę do przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji, zmianę określaną jako dekoncentracja organów egzekucyjnych, a czyniącą z Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ egzekucyjny w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w rozumieniu art. 1a pkt 11 i należności pochodnych od składek jak też innych świadczeń otrzymanych nienależnie, o czym postanowiono w art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. /Dz. U. Nr 36 z 1991 r., poz. 161 ze zm./ według stanu obowiązującego po wprowadzeniu w życie z dniem 30 listopada 2001 r. zmian wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw /Dz. 125, poz. 1368/. Zgodnie zaś z art. 1 a pkt 7 omawianej ustawy, zawierającym jedną z mych definicji z tego artykułu, przez organ egzekucyjny rozumie się uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. I takim właśnie organem został Dyrektor oddziału ZUS uprawniony do stosowania w części środków określonych w tej ustawie, a to w postaci egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, socjalnej z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych /art.19 § 4 tej ustawy/. Dalsze przepisy dotyczące omawianego zakresu działania Dyrektora ZUS, przywoływane także w zaskarżonych rozstrzygnięciach organów, to art. 26 § 1 stanowiący, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie wykonawczego przez siebie wystawionego. W ocenie Sądu sformułowanie "przystępuje on z urzędu" nie budzi wątpliwości, że Dyrektor oddziału ZUS, jako jednocześnie wierzyciel i zarazem egzekucyjny, został nie tylko wyposażony w uprawnienie bezpośredniego, przymusowego dochodzenia swoich należności, ale że jest to także jego obowiązek. Z zapisu art. 19 § 1 i § 4 w/cyt. ustawy wynika, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych, zaś Dyrektor oddziału ZUS, także organ egzekucyjny, ma zakres możliwych do stosowania środków egzekucyjnych ograniczony. Także i przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm./ potwierdzają stanowisko, że skierowanie do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego może nastąpić dopiero po wykazaniu przez Dyrektora oddziału ZUS pewnej aktywności w zakresie dążenia do przymusowego wyegzekwowania swojej należności. I tak stosowne ustępy § 6 w zakresie objętym niniejszą sprawą brzmią: 1. Jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika skarbowego. 2. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. 3. Jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. 4. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, inny niż urząd skarbowy, może skierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego przed zastosowaniem środków egzekucyjnych we własnym zakresie, jeżeli należność pieniężna objęta tytułem wykonawczym podlega powadzeniu na rachunek urzędu skarbowego. 5. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. 6. Wierzyciel, sporządzając odpis tytułu wykonawczego, oznacza cel, któremu ma służyć, i jego liczbę porządkową. Kierując odpis tytułu wykonawczego do właściwego organu egzekucyjnego lub rekwizycyjnego, wierzyciel określa kwotowo rozmiar egzekucji, jaką ma przeprowadzić ten organ. 7. Wierzyciel przekazuje organowi egzekucyjnemu posiadane informacje o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego." W zacytowanym przepisie tj. jego ust. 4 przewidziana jest sytuacja, kiedy Dyrektor oddziału ZUS, jako wierzyciel i organ egzekucyjny, może skierować tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego. W pozostałych przypadkach wszczyna i prowadzi postępowanie egzekucyjne przy użyciu środków egzekucyjnych mu przyznanych, do czasu gdy stwierdzi, iż prowadzona przez niego egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna. W niniejszej sprawie nie można mówić o jakichkolwiek czynnościach skarżącego, gdyż jego aktywność i uzasadnienie dla skierowania tytułu wykonawczego do naczelnika urzędu skarbowego sprowadziły się do stwierdzeń we wnoszonych środkach zaskarżenia, iż: " W dokumentacji zgromadzonej w tut. Oddziale dot. zobowiązanego brak jest jakichkolwiek informacji o posiadaniu przez niego rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych lub nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych albo wynagrodzenia za pracę". W związku z tym nie zostały udzielone naczelnikowi urzędu żadne informacje o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego. Ponadto zgodnie z omawianym § 6 ust. 5 wierzyciel, będący organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, w sytuacji, gdy egzekucja stała się już choćby w części 'bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. A więc skierowanie odpisu tytułu wykonawczego może, co jednoznacznie wynika z tego przepisu, nastąpić dopiero w chwili, gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie doprowadzono do wyegzekwowania należności pieniężnej. Dopiero w takiej sytuacji można mówić, że egzekucja okazała się bezskuteczna. Ponadto idąc konsekwentnie za wprowadzanymi zmianami, zgodnie z tymże § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, Dyrektor oddziału ZUS, w sytuacji, gdy jego egzekucja okazała się bezskuteczna, przekazuje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji. To Dyrektor oddziału ZUS, jako organ egzekucyjny zobowiązany był do opatrzenia tytułu wykonawczego tą klauzulą stwierdzającą, że tytuł wykonawczy został wystawiony i nadaje się do wykonania. Rozwiązanie to, choć odbiega od dotychczasowego, wydaje się być uzasadnione, wobec przyjęcia koncepcji, że pierwszy organ egzekucyjny przekazuje tytuły wykonawcze do dalszego prowadzenia egzekucji drugiemu organowi egzekucyjnemu. W związku z tym badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej nie może następować dopiero w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze skarżącego takiej klauzuli nie zawierały. Wobec tego zasadnie w oparciu o art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuły wykonawcze, jako nie spełniające wymogu z art. 27 § 1 pkt 10 tej ustawy, zostały zwrócone wierzycielowi. Pomimo pewnych uchybień, nie mających jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jak nie powołanie istniejącej podstawy prawnej tj. art. 29 § 2 omawianej ustawy, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z uregulowaniami prawnymi, orzekł o zwrocie tytułów wykonawczych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W świetle powyższego, na podstawie przepisu art. 151 w/cyt. ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.