I SA/Kr 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skarg Prezesa Zarządu P. w W. na postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (jeden tysiąc sto dziewięćdziesiąt cztery złote). Naczelnik Urzędu Skarbowego K. , jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanych J. T. oraz K. P. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Prezesa Zarządu P. na należność z tytułu obowiązkowej wpłaty na rzecz PFRON-u kwot w wysokości po [...] zł w stosunku do każdego zobowiązanego. Organ egzekucyjny w dniu 11.04.2017r. dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanych w Bank [...] SA oraz D. (zawiadomienia o zajęciu z dnia 11.04.2017r.), zobowiązanym doręczono odpisy tytułów wykonawczych i w/w zawiadomienia. Następnie postanowieniami z dnia 20.06.2018 r. nr [...], i nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego K. umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie w/w tytułów, działając zgodnie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018r. póz. 1314 ze zm., zwana dalej "upea"). W dniu 25.09.2018 r. organ egzekucyjny, działając z urzędu na podstawie art. 64c §4, §7 upea, postanowieniami nr [...] i nr [...], obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w/w tytułów wykonawczych w wysokości [...] zł i [...] zł wskazując, iż po zakończeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie ma podstaw do ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego (postanowienia doręczone w dniu 4.10.2018r.). Na powyższe postanowienia wierzyciel wniósł zażalenia wnosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel zauważył, że brak było podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonanie czynności egzekucyjnych, o których mowa jest w art. 64 § 1 pkt 4 upea, albowiem wskutek wystosowanych przez organ egzekucyjny zawiadomień o zajęciach nie doszło de facto do zajęcia jakichkolwiek wierzytelności. Wierzyciel zwrócił także uwagę, że organ egzekucyjny obciążając wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego winien kierować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, który orzekł niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 upea i art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniami z dnia 16 listopada 2018r. nr [...] i nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 kpa oraz art. 17, art. 18, art.23 § l i art. 64c § 4 upea, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż podstawą wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 59 § 2 upea, tj. z uwagi na ustalenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W tej sytuacji, w myśl art. 64c § 4 upea, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Ustawodawca przez użycie w treści przedmiotowego przepisu regulacji zwrotu "wierzyciel pokrywa", nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. Organ w takim przypadku ma obowiązek obciążyć wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Odpowiadając na zarzuty organ odwoławczy wyjaśnił, że określony w ustawie obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych nie zależy od efektywności postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że w przypadku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego opłata jest pobierana bez względu na to, czy na rachunku na chwilę zajęcia znajdowały się środki, czy też nie. Środek egzekucyjny nie staje się bezskuteczny, gdy na rachunku bankowym zobowiązanego nie ma pieniędzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2011r., sygn. akt II FSK [...]). Nawet takie zajęcie determinuje zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 upea naliczenie kosztów związanych z zajęciem. Odnosząc się do argumentów wierzyciela dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK [...] organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych, jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów przesłanym do izb skarbowych, zawartym w piśmie z dnia 24.10.2016r. nr [...], sposób wykonania każdego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego zależy od skutków, jakie wyrok ten wywołuje. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Problem skutków wyroków stwierdzających "pominięcie prawodawcze" należy do złożonych i spornych w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz niejednolicie rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Szeroko prezentowany jest pogląd, że wyroki takie wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy rym uznanych za niekonstytucyjne przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.12.2005r., sygn. akt SK 53/04, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007r. sygn., akt P 10/07). Wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 upea, z tym, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Na postanowienia te wierzyciel złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 upea i art. 64 § 6 upea z uwagi na brak podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonanie czynności egzekucyjnych, o których mowa jest w art. 64 § 1 pkt 4 upea, albowiem wskutek wystosowanych przez organ egzekucyjny zawiadomień o zajęciach nie doszło de facto do zajęcia jakichkolwiek wierzytelności. Wierzyciel przywołując argumentację przedstawioną w za zażaleniach wskazał, iż organ winien kierować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r., sygn. akt SK 31/14, który orzekł niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 upea i art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego wydane zostało po dacie opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dniu 16 sierpnia 2016 r. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia wyrok Trybunału był już ogłoszony, co oznacza, że w świetle regulacji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą. Tym samym, organ odwoławczy, powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Na poparcie własnego stanowiska w sprawie skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 tej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Skargi są uzasadnione. Istotą rzeczy w poddanych sądowej kontroli sprawach było zastosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. w związku z art. 80 § 1 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciela opłatą egzekucyjną w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w sytuacji, gdy doszło jedynie do zajęcia rachunku bankowego, na którym brak jest środków finansowych. Stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty, z zastrzeżeniem art. 64d - za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] zł 20 gr. Postanowienia organów I i II instancji zostały wydane w czasie, gdy przepisy te nie korzystały już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W ocenie sądu stanowisko organu, jakoby przepisy te należało nadal stosować, gdyż ustawodawca do tej pory nie wprowadził nowego uregulowania, jest błędne. W/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Zgodzić się należy z organem co do tego, że wyrok ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego przepisu, albowiem przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa i nie traci mocy. Jednakże organ nie dostrzegł, że przepis taki od chwili ogłoszenia orzeczenia musi być traktowany, jako niezgodny z Konstytucją w granicach takich jakie zostały określone w wyroku Trybunału. Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu, a w pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał - należy go nadal stosować. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17. Nadto organy powinny uwzględniać skutki przywołanego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu, gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Zatem organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej ma obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W kontrolowanej sprawie organy pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy zastosowały art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i wskazaną tam wysokość kosztów, nie odnosząc się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Ustalając wysokość opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w zakresie kwestionowanym przez stronę efektywność działań organu była zerowa – zajęcia nie doprowadziły do skutecznego wyegzekwowania długu. Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Opłata egzekucyjna o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Stanowiska organu nie uzasadnia treść art. 80 i następnych u.p.e.a. Z art. 80 § 2 wynika, że zajęcie wierzytelności obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, mimo iż w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć rachunku bankowego zobowiązanego, to jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Natomiast przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie samego rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W tej sytuacji, jeżeli nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma także podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15). Zatem zasadny okazał się zarzut, iż sporne koszty egzekucyjne mogły być naliczone tylko w przypadku faktycznego zajęcia środków na rachunku bankowym, co również wpisuje się w tezy płynące z wyroku Trybunału. Z uwagi na to organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela kosztami wyliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętych rachunkach bankowym nie było środków pieniężnych. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.