I SA/Kr 315/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na pisemną informację Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o wypłatę świadczeń przyznawanych na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników postanawia: skargę odrzucić. W dniu 19 grudnia 2020r. A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą O..C. A. C. złożyła do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy wniosek nr [...] o wypłatę świadczeń przyznawanych na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, w oparciu o art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie ustawa COVID - 19. Powyższy wniosek obejmował przyznanie świadczenia począwszy od grudnia 2020r. dla jednego pracownika dofinansowania wynagrodzenia na okres 3 miesięcy w łącznej kwocie 6.000.00 zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy pismem z dnia 11 stycznia 2021 roku odmówił zawarcia z wnioskodawczynią umowy o wypłatę wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wskazał, iż zgodnie z art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca jest uprawniony do otrzymania pomocy, o ile na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, gdzie rodzaj przeważającej działalności wg PKD 2007 oznaczony był jednym z kodów wskazanych w cytowanym artykule. W wyniku weryfikacji danych stwierdzono, iż do 30 września 2020 r. przeważająca działalność prowadzona była z kodem PKD 70.22.Z, a zmiana na kod uprawniający do otrzymania wnioskowanej pomocy, tj. 56.10.A nastąpiła po tej dacie, co uniemożliwiło zawarcie stosownej umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się wnioskodawczyni, która pismem z dnia 23 stycznia 2021 r. zakwestionowała go wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej wnioskiem nr [...]. Pismem z dnia 11 lutego 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy podtrzymał swoje poprzednio wyrażone stanowisko, a dodatkowo wskazując na regulacje zawarte w art. 15gga ust. 24 ustawy COVID - 19 poinformował wnioskodawczynię, iż może ona dochodzić swoich praw na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Pismem z dnia 25 lutego 2021r. wnioskodawczyni zaskarżyła opisane wyżej stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wywiedzionej skardze (nazwanej odwołaniem) skarżąca podniosła m.in., iż mikro firma O..C. została wpisana do rejestru CEiDGw 2006 roku i od samego początku prowadzenia działalności gospodarczej deklarowanym przeważającym kodem prowadzonej działalności był kod 7022A, który nie był zmieniany do 2020r. pomimo zmiany faktycznego głównego rodzaju działalności. Pod koniec 2017 otwarła działalność gospodarczą gastronomiczną (kawiarnia) w centrum handlowym S. w K., którą prowadzi do dzisiaj. Nie zmieniała kodu przeważającego rodzaju działalności w rejestrze CEiDG, ponieważ nie wiedziała czy dana działalność w dłuższym etapie czasu stanie się przeważającą. Nie wiedziała, że w 2020r nastąpi epidemia i kod ten będzie kluczowym elementem przy ubieganiu się o dotacje czy też zwolnienia związane z pomocą poszkodowanym pandemią COVlD-19. W listopadzie 2020r odnotowano spadek obrotów w działalności gastronomicznej w stosunku do listopada 2019r o ponad 95%. W grudniu 2020 zmieniła główny kod prowadzonej działalności w rejestrze CEiDG na 5610A. Działalność gospodarcza gastronomiczna oznaczona kodem PKD 5610A od roku 2019 to faktycznie główny i przeważający (ponad 95% przychodu) typ prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej podatnik prowadzący działalność gastronomiczną, która bardzo ucierpiała w czasie pandemii, powinien otrzymać wsparcie ponieważ prowadzi fizycznie w/w działalność gastronomiczną, która upoważnia do otrzymania tej pomocy a nie tylko dlatego, że ma wpisany odpowiedni kod PKD. Niewpisany kod PKD nie umniejsza i nie definiuje jego faktycznego stanu. Skarżąca zauważyła, iż prowadzi firmę gastronomiczną ponad 3 lata a pracownik ma w umowie o pracę określone warunki dla pracy w lokalu gastronomicznym od 2018 roku. Podnosząc m.in. wskazane argumenty skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy w formie dofinansowania do pensji jej pracownika w kwocie 2000zł miesięcznie, łącznie za trzy miesiące w kwocie 6000zł, zgodnie z tarczą 6.0 oraz tarczą 7.0. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy podniósł, iż skarżąca składając przedmiotową skargę naruszyła: 1) art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 15gga ust. 24 ustawy COVID -19: art. 52 § 1 p.p.s.a. ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia które to naruszenia, każde z osobna, odpowiednio do treści art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. winny skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy zaskarżone zostało pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy zawierające informację, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczeń, o których mowa w art. 15gga ustawy COVID - 19. W ocenie Sądu, negatywne rozpatrzenie wniosku złożonego przez skarżącą nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością informacja ta nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało natomiast, czy zaskarżoną pisemną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ślad za stanowiskiem WSA w Kielcach zawartym w wyroku z dnia 24 marca 2001r. sygn. akt I SA/Ke 156/21, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne, należy zauważyć, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 1/ nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ mają charakter zewnętrzny, tj. skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3/ mają charakter indywidualny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5/ muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.– zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 3 p.p.s.a. program Lex). Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie spełnia kryterium opisanego ww. punkcie nr 4. Zgodnie z art. 15gga ust. 11 ustawy, dofinansowanie wynagrodzeń pracowników udzielane jest na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że przyznanie świadczenia nie wynika z prawa powszechne obowiązującego, lecz z umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy wnioskodawcą a dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Umowa taka ma natomiast charakter cywilnoprawny. Potwierdzeniem tego jest treść art. 15gga ust. 24 ustawy Covid-19, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zawierania, realizacji lub rozwiązywania umów, o których mowa w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany. To oznacza jednocześnie, że w sprawie przyznania świadczeń i zawarcia umowy o dofinansowanie nie jest spełnione także kryterium opisane w punkcie 5. Jeśli zawierana jest umowa między wnioskodawcą a dyrektorem, to nie można tu mówić o jednostronnym działaniu organu wykonującego administrację publiczną. W konsekwencji, w przypadku uznania, że brak jest przesłanek do zawarcia takiej umowy, jak uznano w przedmiotowej sprawie, niedopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Skoro źródłem przyznania świadczeń jest umowa cywilnoprawna, wszelkie spory dotyczące odmowy ich przyznania podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. W tym miejscu tut. Sąd podkreśla, iż skoro w treści art. 15gga ust. 24 ustawy Covid-19, ustawodawca przewidział, iż w sprawach dotyczących m.in. zawierania umów, o których mowa w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany, to także odmowa zawarcia takiej umowy z przyczyn niespełniania przez wnioskodawcę wymogów formalnych przewidzianych w ustawie Covid-19 do jej zawarcia, mieści się pojęciu "zawierania umów", którym posługuje się art. 15gga ust. 24 ustawy Covid-19. Niezależnie od tego jak trafnie wskazał WSA w Kielcach w przywołanym powyżej wyroku ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to np. art. 15ga ust. 12 czy art. 15gg ust. 26 ustawy Covid-19. Dodać należy, że w przypadkach tych ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27). W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał bowiem, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak np. odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności. Wobec ustalenia więc, iż kontrolowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.