I SA/Kr 322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: NSA Józef Gach Sędziowie: WSA Beata Cieloch (spr) WSA Ewa Michna Protokolant: Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007r. sprawy ze skargi Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia 23 stycznia 2007r Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...] zł ([...] złotych). Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. (znak: [...]) Dyrektor Izby Skarbowej w [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] nr [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie zwrotu Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] 2006 r. wystawionego na zobowiązanego P. M. W uzasadnieniu organ egzekucyjny II instancji wskazał, że wierzyciel -Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawił w dniu [...] 2006r. tytuł wykonawczy na P. M., obejmujący należność z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC i przesłał do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. organ egzekucyjny 1 instancji zwrócił wierzycielowi przedmiotowy tytuł wykonawczy z uwagi na niespełnienie wymogów art. 27 §1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., nr 229, póz. 1954 ze zm., dalej zwanej u.p.e.a.). Stwierdził, iż podstawą wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego powinno być wydanie decyzji, w której określa się wysokość powstałego zobowiązania, a nie wskazanie w tytule, iż należność powstaje z mocy prawa. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia powołano się na treść ustawy z dnia 22 maja 2003r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. nr 124 póz. 1152 ze zm., dalej zwanej ustawą o UFG), która precyzyjnie określa zasady ustalania wysokości opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy OC jak i jej nakładania przez UFG, wykluczając tym samym jakąkolwiek możliwość arbitralnego wymierzania opłaty przez UFG. Podkreślono także, iż przedmiotowa opłata ma charakter publicznoprawny, nie zaś cywilnoprawny. Obywatel poddany jest władczym działaniom Funduszu, który ustala obowiązek uiszczenia opłaty, wzywa do jej uiszczenia, a następnie w razie potrzeby wystawia tytuł wykonawczy. Wobec powyższego zdaniem wierzyciela w przedmiotowym tytule wykonawczym prawidłowo wskazano podstawę prawną należności. Organ egzekucyjny II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o UFG do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Zgodnie z art. 91 ust. 2 w/w ustawy egzekucję, o której mowa w ust. 1, stosuje się jeżeli: należność z tytułu opłaty wynika z wezwania do zapłaty, o którym mowa w art. 90 ust. 1, w stosunku do którego zobowiązany nie wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, zgodnie z art. 10 ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania do zapłaty, albo sąd ustalił prawomocnym orzeczeniem istnienie obowiązku ubezpieczenia. Zatem stosownie do art. 90 ust.4 ustawy o UFG opłata staje się wymagalna następnego dnia po upływie w/w 30 dniowego terminu, jeżeli zobowiązany nie udokumentował zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego lub nie wniósł powództwa do sądu powszechnego o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia. Powyższy stan prawny nie oznacza, iż ustawa egzekucyjna przewiduje dopuszczalność wprowadzania w innych ustawach wyjątków od regulacji zawartej w art. 3 i art. 3 a ustawy egzekucyjnej. Powyższe przepisy są bezwzględnie obowiązujące i nie zawierają upoważnienia do odmiennych regulacji w innych aktach prawnych. Art. 3 u.p.e.a. dopuszcza jak słusznie przyjął organ egzekucyjny możliwość egzekucji obowiązków gdy wynikają z decyzji lub postanowień. Egzekucja obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa dotyczy obowiązków niepieniężnych wynikających z aktów generalnych (vide orzecznictwo administracyjne i doktryna). Natomiast art. 3a u.p.e.a. wymienia taksatywnie wszystkie pozostałe dokumenty mogące być podstawą prawną egzekucji, nie przewiduje jednakże wezwania do zapłaty. W skardze na powyższe postanowienie wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego 1 instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie - art. 2 §1 ust. 5, art. 3 §1 u.p.e.a. - art. 27§1 i art. 29 u.p.e.a. przez błędną ocenę, że tytuł wykonawczy z dnia [...] .2006 r. nie spełnia wymogów w/w przepisów, gdyż winien wynikać z decyzji, które określa wysokość powstałego zobowiązania, a nie jak wykazano w tytule, iż należność powstaje z mocy prawa. Na uzasadnienie skargi wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99 (OTK 2000/3/89) uznał, że opłata ta ma charakter publicznoprawny i relacje między osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a UFG nie są wyznaczone przepisami prawa cywilnego, lecz przepisami prawa administracyjnego. TK zajął stanowisko, iż w zakresie nakładania opłaty UFG pełni funkcję represyjną wobec podmiotów, które nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku. Zgodnie ze stanowiskiem TK chodzi nie tylko o organy administracji rządowej, lecz także organy samorządu terytorialnego oraz inne podmioty wykonujące zlecenia administracji państwowej. Można uznać, że Fundusz pełni funkcję administracji publicznej w zakresie "ustalenia obowiązku opłaty" za brak obowiązującego ubezpieczenia OC. Wobec administracyjnoprawnego charakteru opłaty i wyraźnego upoważnienia w ustawie (art. 91 ustawy o UFG) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do wystawiania tytułów wykonawczych w tym zakresie - przepisy tej ustawy przewidują rozwiązanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w art. 3 i art. 4 u.p.e.a., polegające na stosowaniu egzekucji administracyjnej do obowiązku w postaci uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia bez konieczności uprzedniego wydania decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia, a jedynie skonkretyzowanego w wezwaniu Funduszu skierowanym do zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wskazał, że art. 3 u.p.e.a. dopuszcza jak słusznie przyjął organ egzekucyjny możliwość egzekucji obowiązków, gdy wynikają z decyzji lub postanowień. Egzekucja obowiązku gdy wynika on bezpośrednio z przepisów prawa dotyczy obowiązków w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Wedle utrwalonego poglądu doktryny i orzecznictwa sądowego i sądowo - administracyjnego nie może obejmować należności pieniężnych. Dotyczy obowiązków niepieniężnych wynikających z aktów generalnych. Natomiast art. 3a u.p.e.a. wymienia taksatywnie wszystkie pozostałe dokumenty mogące być podstawą prawną egzekucji należności pieniężnych, nie przewiduje jednakże wezwania do zapłaty, które jest czynnością materialno -techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że przewidziana w art. 88 ustawy o Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym opłata z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter administracyjnoprawny, zaś stosunek między osobą zobowiązaną do wniesienia tej opłaty a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym nie ma charakteru cywilnoprawnego. Publicznoprawny charakter tego stosunku powoduje istnienie podporządkowania osoby zobowiązanej Funduszowi (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., K. 23/99, OTK nr 3, póz. 89 i z dnia 23 kwietnia 2002 r., K. 2/01, OTK nr 3, póz. 27). Tak więc, chociaż Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej sensy stricto, to wykonuje zadania z zakresu tej administracji określone w w/w ustawie, a dotyczące ustalania i egzekwowania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Wobec publicznoprawnego charakteru omawianej opłaty, niezasadne jest wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej o konieczności potwierdzenia obowiązku zapłaty tej opłaty orzeczeniem sądowym. Droga sądowa w zakresie dochodzenia przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny opłaty przewidzianej w art. 88 ustawy o UFG jest niedopuszczalna. Właśnie administracyjnoprawny charakter tej opłaty był przyczyną uznania przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. przepisu art. 52 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy o działalności ubezpieczeniowej (w związku z art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy) za zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny miał prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1, zaś stosownie do art. 90e ust. 2 pkt 1 tej ustawy - należności z tytułu omawianej opłaty podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obecnie w ustawie o UFG problematykę tą reguluje art. 91 ust. 1, który stanowi, że "do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Egzekucję, o której mowa w ust. 1, stosuje się, jeżeli: należność z tytułu opłaty wynika z wezwania do zapłaty, o którym mowa w art. 90 ust. 1, w stosunku do którego zobowiązany nie wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, zgodnie z art. 10 ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania do zapłaty, albo sąd ustalił prawomocnym orzeczeniem istnienie obowiązku ubezpieczenia" (ust. 2 tego artykułu). "Od postanowień wydanych przez Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w toku postępowania egzekucyjnego w administracji służy odwołanie do Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego" (ust. 3). Przepisy te pozostają w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Nie ulega zatem wątpliwości, że egzekucja opłaty z tytułu nie zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego jest dopuszczalna. Przeszkody w tym zakresie nie mogą stanowić mało precyzyjne przepisy art. 3 § 1 i art. 4 u.p.e.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Natomiast art. 4 tej ustawy stanowi, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o UFG nie przewidują żadnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym byłaby wydawana decyzja lub postanowienie konkretyzujące obowiązek z tytułu opłaty przewidzianej w art. 88 wspomnianej ustawy. Należy jednak zauważyć, że wystawienie tytułu wykonawczego przez UFG jest poprzedzone wezwaniem osoby, która nie dopełniła obowiązku 'zawarcia umowy ubezpieczenia do uiszczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1, albo do przedstawienia dokumentów potwierdzających w roku kontroli zawarcie umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie (art. 90 ust. 1). Wezwanie to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 10 grudnia 2001 r., III SA 728/01, z dnia 17 października 2002 r., III SA 3419/01, z dnia 28 marca 2003 r., III SA 2590/02 - niepublikowane) jest uważane za inny (niż decyzja administracyjna i postanowienie) akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że pojęcie "innych orzeczeń" użyte w art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało użyte w dosyć specyficznym znaczeniu. Przepis ten stanowi o innych orzeczeniach niż określone w art. 3 i art. 3 a, a w tym ostatnim przepisie (art. 3a) mowa jest wyłącznie o zobowiązaniach wynikających z deklaracji lub zeznań złożonych przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne oraz z informacji o opłacie paliwowej. W przepisie tym nie ma mowy o aktach o charakterze zbliżonym do orzeczeń w powszechnie przyjętym znaczeniu, tzn. aktów o charakterze indywidualnym wydawanych przez właściwy organ administracyjny czy sąd. Zatem wymienienie w art. 4 u.p.e.a. także przepisu art. 3a (dotyczącego min. deklaracji i zeznań oraz zgłoszeń celnych sporządzanych przez samych zobowiązanych) oznacza, że ustawodawca przez obowiązki, o których mowa w art. 4 rozumiał obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej na podstawie odrębnych ustaw wynikające z wszelkich aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie zostały wymienione w art. 3 (czyli nie z decyzji i postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) i art. 3a (czyli nie z wymienionych w tym przepisie deklaracji, zeznań, zgłoszeń i informacji). Oznacza to, że przepis art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje także obowiązki stwierdzone w aktach lub czynnościach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli także w wezwaniu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia mowy ubezpieczenia. Niezależnie od tego, uprawniony jest także pogląd, że - wobec administracyjnoprawnego charakteru tej opłaty i wyraźnego upoważnienia w ustawie,(art. 91 ust. 1 ustawy o UFG) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do wystawiania tytułów wykonawczych w tym zakresie - przepisy tej ustawy przewidują rozwiązanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na stosowaniu egzekucji administracyjnej do obowiązku w postaci uiszczenia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia bez konieczności uprzedniego wydania decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia, a jedynie skonkretyzowanego w wezwaniu Funduszu skierowanym do zobowiązanego. Wobec tego należy uznać, że było dopuszczalne prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie wymienionego tytułu wykonawczego z dnia [...] 2006 r. obejmującego opłatę za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy .ubezpieczenia. Przeciwne stanowisko powodowałoby sytuację, w której powołane przepisy ustawy o UFG byłyby jedynie martwą literą, a nie można stosować wykładni, która powodowałaby zbędność określonych regulacji. Z tego względu na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Co należy do nich zaliczyć określa natomiast art. 205 wyżej powołanej ustawy. Na tej podstawie zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 póz. 1349 z późn. zm.).