I SA/Kr 327/16

|Sygn. akt I SA/Kr 327/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r., sprawy ze skargi D.S., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 8 stycznia 2016 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z, odsetkami, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia, 28 października 2015 r., Decyzją z dnia 28 października 2015r., znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił D.S. umorzenia należności za okres od stycznia 2003r. do września 2010r. z tytułu składek wraz z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz kosztów upomnienia, wskazując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 4 oraz art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121). Organ wskazał w uzasadnieniu na zgromadzoną w sprawie dokumentację, a następnie podał, że D.S. prowadząc działalność gospodarczą nie dopełniła obowiązku opłacenia należności. Obecnie nie ma źródła dochodów, jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jej mąż jest zatrudniony na umowę o pracę, córka pobiera stypendium dla bezrobotnych. Koszty utrzymania D.S. wynoszą 400 zł, koszty leczenia – 200 zł. Organ ustalił też, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości. W roku 2014 nie korzystała z pomocy społecznej, w roku 2015 uzyskała jednorazowo zasiłek celowy (pomoc w zakresie dożywiania). Następnie organ przeanalizował przesłanki umorzenia należności, wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z rozporządzenia wykonawczego. Wskazał, że nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała też, aby zachodziły przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu, tj. że spłata pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, że poniosła straty materialne wskutek klęski żywiołowej albo innego nadzwyczajnego zdarzenia albo że stan zdrowia jej bądź członka rodziny uniemożliwia uzyskiwanie dochodów. D.S. wniosła w terminie o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na swoje przewlekłe choroby, opiekę nad przewlekle chorą siostrą. Podała, że córka nie mieszka już razem z nią, natomiast jej matka będzie mieć operację oka, wobec czego konieczne jest przejęcie opieki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 8 stycznia 2016r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od listopada 2002 r. do września 2010r. Organ powtórzył ustalenia faktyczne, dokonane uprzednio z tą różnią, że wskazał na oświadczenie skarżącej, zgodnie z którym prowadzi ona gospodarstwo domowe tylko z mężem. Następnie stwierdził, że nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności zaległości, a skarżąca nie wykazała żadnej z przesłanek umorzenia, wskazanych w rozporządzeniu. Zakład stwierdził też, że D.S. nie przedłożyła wcześniej dokumentów świadczących o konieczności opieki nad siostrą, a nadto pobyt siostry w szpitalu jest czasowy. D.S. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazała, że od kilku lat opiekuje się niepełnosprawną siostrą i nie może podjąć pracy. Siostra ma niedowład czterokończynowy. Zaznaczyła, że życzliwi ludzie doradzili jej zwrócenie się o zasiłek pielęgnacyjny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zasady umorzenia należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 121 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.). Zasady umarzania należności wobec ubezpieczonych – płatników składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powyższe okoliczności (całkowita nieściągalność oraz wykazanie przez skarżącą przesłanek, wymienionych w § 3 rozporządzenia) podlegały w niniejszej sprawie ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustalenia te należało poczynić zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Wszystkie powyższe wymogi muszą być dochowane również w sprawach, objętych uznaniem administracyjnym. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014r., sygn. akt III SA/Łd 532/13, Lex Omega nr 1523026). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Po 431/14, Lex Omega nr 1629541). Nie budzą zastrzeżeń ustalenia organu administracji odnośnie braku całkowitej nieściągalności. Natomiast nie można zaakceptować dokonanej przez Zakład analizy okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki umorzenia wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia ("opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych") oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ("przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności"). Ustalenia w tym zakresie są bowiem dowolne. Organ administracji dysponował potwierdzeniem, że skarżąca w roku 2015 otrzymała zasiłek celowy w kwocie 200 zł oraz zasiłek celowy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 180 zł (pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 8 września 2015r.). Pismo to zawiera nadto informację, że D.S. i jej rodzina korzystają z pomocy finansowej ośrodka od roku 2003. Dysponując takim dokumentem Zakład winien był w pierwszej kolejności dokonać oceny, zaś następnie rozważyć, czy materiał dowodowy sprawy nie wymaga uzupełnienia. Powołane wyżej rozporządzenie używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, że takie brzmienie przepisów zwalnia organ administracji publicznej z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy strona przejawia w toku postępowania pewnego rodzaju nieporadność, a nadto przedstawia dokumenty, sugerujące dostępność dalszych dowodów. Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez stronę wykazane. Nadto nawet treść tego dokumentu winna skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji D.S.. Okoliczność korzystania z pomocy społecznej w zakresie dożywiania nakazuje postawić pytanie, czy rodzina skarżącej w obecnej sytuacji jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13, Lex Omega nr 1474534). Podobnie nie dość wnikliwie organ administracji zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanki konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skarżąca wskazywała na konieczność opieki nad chorą siostrą. Organ nie wzywał o dodatkowe dokumenty ani nie wskazał skarżącej, w jaki sposób powinna udowodnić te okoliczności, a jedynie poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że D.S. nie udokumentowała braku możliwości podjęcia pracy oraz stanu zdrowia siostry. Jak wynika z dołączonej do skargi decyzji Burmistrza D. z dnia 18 grudnia 2015r., znak [...] skarżąca otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad siostrą za okres od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r. Z decyzji tej wynika, że siostra skarżącej posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Decyzja ta funkcjonowała już w obrocie prawnym w chwili orzekania przez Zakład. W ocenie Sądu z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji winien był wskazać stronie przed wydaniem decyzji, jakie konkretnie okoliczności i w jaki sposób powinna wykazać, a nie jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że to skarżąca nie udowodniła istotnych okoliczności sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji publicznej uzupełni materiał dowodowy, w szczególności zwracając się o dokumentację do organów pomocy społecznej. Wskaże również stronie, jakie okoliczności winny zostać wykazane oraz za pomocą jakich dokumentów należy to uczynić. Następnie oceni cały zebrany materiał dowodowy, biorąc pod uwagę informację o pomocy związanej z dożywaniem oraz przyznanie zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.