I SA/Kr 331/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia - skargę oddala - Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku R. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne na osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji) oraz odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 decyzji). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 4 listopada 2021 r. spółka złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS ustalił, że na koncie płatnika składek figurują min. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ powołał istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 zm.), dalej "u.s.u.s.". Mając na uwadze treść art. 30 u.s.u.s. podał, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek, ZUS nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Umorzenie z powodu trudnej sytuacji (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że organ nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. ZUS z uwagi na treść art. 61a §1 k.p.a. oraz art. 83b u.s.u.s. zobligowany był wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do WSA w Krakowie R. zaskarżyła pkt 2 ww. decyzji i zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. i art. 104 §2 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 jest niejasne, nieprecyzyjne i nie pozwala ustalić skarżącej w stosunku do której części zaległości w składkach na ubezpieczenia finansowanych przez płatnika nie będzie prowadzone postępowanie, a także nie pozwala ustalić, których okresów rozliczeniowych dotyczy odmowa wszczęcia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla skarżącej nawet bez uzasadnienia; 2. art. 107 §1 pkt 6 i §3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niepozwalający ustalić skarżącej w stosunku do której części zaległości w składkach na ubezpieczenia finansowanych przez płatnika i w odniesieniu do których okresów rozliczeniowych nie będzie prowadzone postępowanie, podczas gdy uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane w sposób zrozumiały dla skarżącej; - które to naruszenia skutkują niemożliwością ustalenia w odniesieniu do których okresów rozliczeniowych nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania, jak i skutkują niemożliwością ustalenia w stosunku do której części składek na ubezpieczenia finansowanych przez płatnika odnosi się odmowa wszczęcia postępowania; 3. art. 104 §2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 4 listopada 2021 r. po analizie jednej z ustawowych przesłanek umorzenia składek (tu: wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania o umorzenie ww. składek wymaga analizy dopuszczalności wszczęcia sprawy przez pryzmat wszystkich przesłanek ustawowych pozwalających na wszczęcie takiego postępowania; 4. art. 6 k.p.a. i art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 4 listopada 2021 r. do jednej z przesłanek umorzenia należności z zakresu ubezpieczeń społecznych pomimo istnienia innych przepisów (art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s.) pozwalających na wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania; - które to naruszenia skutkowały błędnym uznaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na wszczęcie postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika opisanych we wniosku skarżącej z 4 listopada 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez ZUS na skutek nieprzeprowadzenia oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia przedmiotowych należności. W związku z ww. zarzutami wniesiono o uchylenie pkt 2 skarżonej decyzji z dnia 18 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd – mimo – treści skargi, Sąd objął rozpoznaniem całe zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. oraz pozostałych wskazanych w skardze przepisów proceduralnych - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa materialnego, które zostały w sprawie zastosowane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zaskarżona decyzja z ZUS z dnia 18 stycznia 2022r. zawiera w swojej treści dwa rozstrzygnięcia, dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej spółki o umorzenie jego zaległości składkowych, wraz z odsetkami. Skarżąca podważając legalność zaskarżonej decyzji, zakwestionowała punkt II wydanego rozstrzygnięcia, zarzucając, iż brak jest jasności i precyzyjności w określeniu w jakim zakresie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika co pozwala przyjąć, że organ nie rozważył wszystkich dostępnych możliwości umorzenia zaległych składek a nadto decyzji swej należycie nie uzasadnił. W pkt 1 organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem spółki o umorzenie jej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, w części przez nich finansowanej. Taki sposób procedowania ZUS uznać należy za prawidłowy i znajdujący uzasadnienia w art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, tej ustawy, regulującego instytucję umorzenia. Tak więc organ w odniesieniu do tych składek zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1745/19 (publ. CBOSA), w którym wskazał, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, finansowanych przez samych pracowników. W takich sytuacjach możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Jeżeli chodzi natomiast o odmowę wszczęcia postępowania, do której odnosi się pkt 2 zaskarżonej decyzji, to w tym zakresie stwierdzić należy, że mając na uwadze przesłanki umorzenia zaległości składkowych, wymienione w art. 28 ust 1-3, a także ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatnika, możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności, zdefiniowaną w art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym wypadku nie ma możliwości ich umorzenia, na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, który mówi o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i traktuje o możliwości umorzenia jedynie tej kategorii składek. Tak więc należy się zgodzić z organem, że umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 a i przepisów rozporządzenia zaległości z tytułu składek za pracowników, nie jest możliwe a w konsekwencji w tym zakresie i w oparciu o tą podstawę prawną nie może toczyć się postępowanie przed ZUS. Bezprzedmiotowym jest bowiem postępowanie o umorzenie składek, w stosunku do tych należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Co istotne, organ jasno stwierdził w treści pkt II decyzji w jakim zakresie tzn. z jakiej podstawy prawnej to postępowanie nie może się toczyć. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż organ w pkt II zaskarżonej decyzji odmówił jedynie częściowo wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika stwierdzając w uzasadnieniu, że w tym zakresie postępowanie nie może toczyć się na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. natomiast w kwestii pozostałych żądań zawartych we wniosku toczyć się będzie odrębne postepowanie i akta sprawy obrazują, że takie postepowanie ma prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd nie ma informacji czy i wydaniem jakich decyzji się zakończyło. Nie jest to zresztą przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wymaga jednak podkreślenia, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej ich nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ jest zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. Zatem słusznie organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej spółki, na podstawie m.in. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s, a także na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a. W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera jasną i precyzyjną treść, jest również należycie uzasadniona. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.