I SA/Kr 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 skargę oddala Rozstrzygnięciem Samorządu Województwa M. z dnia 14 stycznia 2019 roku sygn. [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, odmówiono przyznania pomocy dla J. S. na realizację projektu "[...]" w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014 – 2020", co dotyczyło w/g wniosku utworzenia przedsiębiorstwa w M. poprzez zakup sprzętu do wykonywania tandemowych lotów na paralotni z napędem, wyszkolenie pilota oraz wyposażenie pokoju noclegowego. Uzasadniając odmowę przyznania pomocy Samorząd wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 24 września 2015 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pomoc na operację (...) nie przysługuje, jeżeli działalność gospodarcza będąca przedmiotem tej operacji jest sklasyfikowana w przepisach rozporządzenia RM z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKO), jako transport lotniczy i kolejowy. W ramach przedmiotowej operacji wnioskodawca zamierzał zakupić motoparalotnię do wykonywania lotów pasażerskich, a głównym zakresem jego działalności miało być świadczenie lotów rekreacyjnych (widokowych). Z uwagi na zakres oferowanych przez wnioskodawcę usług, głównie lotów rekreacyjnych (widokowych) oraz dodatkowo fotografii, reklamy lotniczej oraz noclegów, wykazanych w pkt. 3.2 Biznesplanu, pismem z dnia 16 listopada 2018 roku wnioskodawca został wezwany do analizy kodu PKD, wskazanego w przedłożonej dokumentacji projektowej oraz wyjaśnienia, w jaki sposób obecnie wpisany kod PKD [...] Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna wiąże się z planowaną operacją tj. wprowadzeniem usług w formie lotów rekreacyjnych (widokowych) z pasażerem w tandemie. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 25 listopada 2018 r. złożonym wraz z dokumentacją projektową, iż "głównym celem takich usług jest dostarczanie rozrywki a "transport" ma miejsce niejako przy okazji". Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze przewozem lotniczym jest lot lub seria lotów, w których przewozi się pasażerów, towary, bagaż lub pocztę, za wynagrodzeniem, w tym na podstawie umowy o czasowym oddaniu statku powietrznego do używania. Tak więc lot rekreacyjny również jest przewozem lotniczym, gdyż przewożony jest w nim pasażer za wynagrodzeniem. Wedle organu wskazany zakres świadczonych usług oraz planowana do zakupu w ramach przedmiotowej operacji motoparalotnia nie wpisuje się w obecnie wskazany kod PKD tj. [...] Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna. Jednocześnie specyfikacja planowanej działalności wskazuje, iż właściwym jest kod PKD [...] Transport lotniczy pasażerski, który zgodnie z § 8 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest wykluczony z możliwości wsparcia. Wobec powyższego Zarząd Województwa na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich; - § 8 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 24 września 2015 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020"; - rozporządzenia RM w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Wedle skarżącego Samorząd Województwa M. błędnie ocenił, że działalność, którą chce podjąć zgodnie z PKD jest transportem lotniczym, a zatem nie może uzyskać pomocy na jej podjęcie. Klasyfikacja działalności wprowadzona przez rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie PKD może nastręczać problemy przy określaniu, pod jakim kodem mieści się dana działalność. Poszczególne rodzaje działalności gospodarczej mogą pasować do opisów różnych kodów PKD. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Pod kodem PKD [...], wyłączonym z pomocy finansowej, kryje się transport lotniczy pasażerski. Zgodnie z załącznikiem III rozporządzenia Rady Ministrów - wyjaśnienia PKD [...] podklasa obejmuje m.in. transport lotniczy pasażerski na stałych trasach, loty widokowe i wycieczkowe, przewozy pasażerów organizowane przez aerokluby w celach szkoleniowych lub dla przyjemności. Po zapoznaniu się z treścią tego wyjaśnienia, bez analizowania pozostałych kodów PKD, celów i środków służących do prowadzenia działalności planowanej przez J. S. oraz celów wyłączeń z pomocy finansowej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, można dojść do przekonania - tak jak zrobił to Samorząd Województwa M. - że jest to kod właściwy dla określenia tej działalności i dlatego jest wyłączony z pomocy finansowej. Składając wniosek o przyznanie pomocy J. S. wskazał kod [...] jako właściwy dla działalności związanej z realizacją operacji. Kod PKD [...] to pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna. Zgodnie z załącznikiem III rozporządzenia Rady Ministrów podklasa obejmuje m.in. transport rekreacyjny. Zdaniem skarżącego opis głównej usługi jego działalności gospodarczej pozwala na przyjęcie, że jest to transport rekreacyjny. Celem oferowanej przez J. S. usługi nie jest transportowanie pasażerów, ale zapewnienie klientom rozrywki. Transport ma miejsce niejako przy okazji. Start i lądowanie odbywać się ma w tym samym miejscu, tak więc klient nie będzie transportowany z miejsca na miejsce. W dniu 29 grudnia 2018 roku J. S. zwrócił się do Urzędu Statystycznego w Ł. z zapytaniem o właściwą kwalifikację zgodnie z [...] Klasyfikacją Działalności planowanej przez niego działalności. W opisie działalności wskazał, że "chce rozpocząć działalność polegającą m.in. na wykonywaniu lotów rekreacyjnych tandemowych (pilot +klient) paralotnią z napędem. Start i lądowanie będą odbywać się w tym samym miejscu. W czasie lotu pilot będzie wyjaśniał klientowi, w jaki sposób paralotnią lata, demonstrował sposób latania bez napędu (przy wyłączonym silniku) oraz wykonywał pokaz prostych figur akrobatycznych. W piśmie z dnia 31 grudnia 2018 roku Urząd S. w Ł. Ośrodek Klasyfikacji i Nomenklatur zajął stanowisko, że tak opisana działalność mieści się w grupowaniu PKD [...] "Pozostała działalność związana ze sportem". Wnioskodawca zdaje sobie sprawę, że opinia klasyfikacyjna Urzędu S. nie jest wiążąca ani dla sądu, ani dla Samorządu. Stanowi jednak dowód i powinien być oceniony przez sąd i Samorząd. Przy ocenie dowodu należy brać pod uwagę to, że Urzędy Statystyczne zostały powołane m.in. do opracowywania standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalania wzajemnych relacji między nimi oraz ich interpretacji (art. 25 ust. i pkt 6 ustawy o statystyce publicznej). Polska Klasyfikacja Danych, mimo że została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów, została przygotowana przez Urząd Statystyczny, a zatem Urząd ten posiada najlepszą wiedzę w kwestii właściwego przyporządkowania działalności gospodarczej do właściwego kodu PKD. Nadto różnica w interpretacji opisów kodów7 PKD pomiędzy J. S., a Urzędem S. jest niewielka, a ponadto nieistotna, gdyż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest tylko to, czy działalność jest, czy nie transportem lotniczym z kodem PKD [...]. Samorząd Województwa M. jest niekonsekwentny w przyporządkowywaniu kodów. W okresie od listopada 2016 roku do września 2017 roku w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2O2O została zrealizowana operacja - uruchomienie działalności gospodarczej w zakresie usług rekreacyjnych - transportu rekreacyjnego, której celem było podjęcie działalności gospodarczej polegającej na oferowaniu usługi transportu rekreacyjnego na terenie gminy S.. W ramach tej działalności wnioskodawca J. K. oferuje przejazd samochodem elektrycznym na terenie gminy S.. Jako kod PKD we wniosku oraz w Ewidencji Działalności Gospodarczej wskazał kod [...] Samorząd Województwa M. nie kwestionował dokonanej kwalifikacji działalności, mimo że działalność odpowiada opisowi kodu [...] - pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany (zgodnie z załącznikiem III rozporządzenia Rady Ministrów m.in. przewozy wycieczkowe i turystyczne oraz inne okazjonalne przewozy autobusowa kursujące bez ustalonego rozkładu). Oczywiście transport lądowy pasażerski nie jest wyłączony z pomocy finansowej, ale Samorząd Województwa M. zaakceptował przyjęty przez J. K. kod PKD [...] jako właściwy dla jego działalności. Cel działalności J. K. i J. S. jest taki sam tj. dostarczenie rozrywki dla turystów odwiedzających region, zapewnienie miłego i ciekawego sposobu spędzenia czasu. Ich celem nie jest transportowanie pasażerów. Nie ma podstaw do tego by różnicować kryteria przyporządkowywania transportu rekreacyjnego ze względu na to, czy transport ten ma odbywać się autobusem elektrycznym, czy paralotnią z napędem. Zwrócono uwagę na interpretacje Urzędu S. dotyczące kodu PKD [...] – pozostałego transportu lądowego pasażerskiego, gdzie indziej nie sklasyfikowanego. Kod ten obejmuje m.in. transport pasażerski pojazdami napędzanymi siłą mięśni ludzkich lub ciągnionymi przez zwierzęta. Pomimo to zgodnie z interpretacjami wydanymi przez Główny Urząd S. w przypadku organizowania wycieczkowych przejazdów drezynami ręcznymi po nieczynnej trasie kolejowej, rekreacyjnych przejażdżek konnych w siodle, wozem, bryczką, w przypadku organizowania kuligów, czyli usług, które spełniają przesłanki dla kodu [...], kodem właściwym jest kod PKD [...] Głównym celem takich usług jest bowiem dostarczenie rozrywki a "transport" ma miejsce niejako przy okazji. Interpretacja przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 roku w sprawie w spranie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej nie może ograniczać się do wykładni językowej. Interpretacja powinna uwzględniać cel, jaki miał być osiągnięty przez przepisy tego rozporządzenia. Wyłączenia określone w § 8 tego rozporządzenia miały wykluczyć z pomocy finansowej projekty duże, które wymagają znacznych nakładów finansowych. Ministerstwo chciało zapobiec sytuacjom, w których takie projekty "zabierałyby" pieniądze przeznaczone na rozwój lokalnej przedsiębiorczości. Podkreślono także w skardze, iż działalność skarżącego jest właśnie stricte związana z celem finansowanego programu – poprawa konkurencyjności w ramach turystyki. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu, jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd stwierdza, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez Samorząd Województwa M. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego oraz, że przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w związku z zasadą praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyraża ogólną zasadę, że pomoc przyznawana jest wówczas, gdy aplikujący podmiot spełnił wszystkie kryteria wyboru, a jego wniosek jest kompletny, nie zawiera braków, gdyż dalsze procedowanie jest możliwe tylko z kompletnym wnioskiem. Postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy jest postępowaniem konkursowym. Wynika z tego, że aplikujące o pomoc finansową podmioty muszą spełnić wszelkie wymagane przepisami prawa i procedurą wymagania, w tym wymagania formalne, które równie obowiązują każdy z tych podmiotów. To na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej ciąży zawsze na wnioskodawcy. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Brak jasnej deklaracji, lub też sformułowanie deklaracji w sposób niejednoznaczny winny zostać ocenione negatywnie, a organ nie ma obowiązku (ani nawet możliwości) interpretowania niejasności na korzyść wnioskodawcy. Chodzi o to, aby w przejrzysty, a nie w dorozumiany, sposób doszło do wyboru projektów spełniających jasno określone wymagania. Jest to warunek konieczny dla rzetelnego i bezstronnego wyboru projektu do dofinansowania. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia podstawowej zasady prawa wspólnotowego, jaką jest w procedurach konkursowych zasada równego traktowania, niedyskryminacji oraz przejrzystości procedur. Wedle jednoznacznego w swej literalnej wymowie treści § 8 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 24 września 2015 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pomoc na operację nie przysługuje, jeżeli działalność gospodarcza będąca przedmiotem tej operacji jest sklasyfikowana w przepisach rozporządzenia RM z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKO), jako transport lotniczy i kolejowy. Wnioskodawca w ramach planowanego przedsięwzięcia realizowanego na podstawie powyższego programu zamierzał zakupić motoparalotnię do wykonywania lotów pasażerskich, a głównym zakresem swej działalności chciał uczynić świadczenie lotów rekreacyjnych (widokowych). Z uwagi na zakres oferowanych przez wnioskodawcę usług, głównie lotów rekreacyjnych (widokowych) oraz dodatkowo fotografii, reklamy lotniczej oraz noclegów, wykazanych w pkt. 3.2 Biznesplanu został on wezwany przez organ do analizy kodu PKD, wskazanego w przedłożonej dokumentacji projektowej oraz wyjaśnienia, w jaki sposób obecnie wpisany kod PKD [...] Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna wiąże się z planowaną operacją tj. wprowadzeniem usług w formie lotów rekreacyjnych (widokowych) z pasażerem w tandemie. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wskazał, iż "głównym celem takich usług jest dostarczanie rozrywki a "transport" ma miejsce niejako przy okazji". Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze przewozem lotniczym jest lot lub seria lotów, w których przewozi się pasażerów, towary, bagaż lub pocztę, za wynagrodzeniem, w tym na podstawie umowy o czasowym oddaniu statku powietrznego do używania. Zgodzić należy się z organem, że lot rekreacyjny również jest przewozem lotniczym, gdyż przewożony jest w nim pasażer za wynagrodzeniem, a działalność opisana w projekcie tj. loty widokowe nad paralotnią w sposób oczywisty wpisuje się w opis podklasy [...] Transport lotniczy pasażerski, która w myśl zapisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) obejmuje: transport lotniczy pasażerski na stałych trasach i według ustalonego rozkładu lotów, loty czarterowe, loty widokowe i wycieczkowe, wynajem środków lotniczego transportu pasażerskiego z załogą, działalność lotnictwa ogólnego, taką jak: przewozy pasażerów organizowane przez aerokluby w celach szkoleniowych lub dla przyjemności, zaś nie obejmuje: wynajmu środków transportu lotniczego bez załogi, sklasyfikowanego w [...] Zatem istotnie opis tej podklasy wskazuje, że loty widokowe i wycieczkowe są nią objęte. Dodatkowo wskazać należy, że w polu [...] wniosku, sam wnioskodawca zadeklarował, że "w ramach podjętej działalności gospodarczej chcę oferować usługi polegające na wykonywaniu rekreacyjnych lotów widokowych z pasażerem". Z kolei zapisy pola [...]. biznesplanu "Zakładany ilościowy i wartościowy poziom sprzedaży produktów/usług/towarów" niedwuznacznie wskazują, która działalność będzie dominująca, gdyż loty rekreacyjne mają dawać ponad 2/3 przychodu. Co do wskazywanej przez skarżącego podklasy [...] "Pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna", to słusznie zauważa organ, że skoro w zdaniu wprowadzającym do wyliczenia wskazano wprost, że w podklasie mieści się działalność rekreacyjna gdzie indziej nie sklasyfikowana, to wyraźne ujęcie lotów widokowych w zakazanej w przedmiotowym konkursie podklasie [...] "Transport lotniczy pasażerski" wyłącza możliwość zakwalifikowania tej działalności, jako "pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna". Także okoliczność, iż start i lądowanie odbywają się w tym samym miejscu i "transport ma miejsce niejako przy okazji" nie oponuje przeciwko temu, iż działalność taka stanowi transport lotniczy; zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze przewozem lotniczym jest lot lub seria lotów, w których przewozi się pasażerów, towary, bagaż lub pocztę, za wynagrodzeniem". Definicja ta istotnie nie zawiera ograniczenia, które pozwalałoby przyjąć, że lot widokowy nie mieści się w pojęciu przewozu lotniczego, skoro przewożony jest w nim pasażer za wynagrodzeniem Przedstawionej oceny nie może zmienić podnoszone w skardze dofinansowanie dokonane w innych sprawach, zarówno bowiem ocena, jak i późniejsza weryfikacja dokumentacji odbywa się wyłącznie w odniesieniu do konkretnego wniosku o dofinansowanie. Nie dokonuje się analizy spełnienia danego kryterium w odniesieniu do innych składanych w ramach danego konkursu wniosków. Obowiązkiem oceniających było dokonanie oceny zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej, biorąc pod uwagę wniosek wraz załącznikami danego wnioskodawcy. Także powoływane przez skarżącego pismo pochodzące z Urzędu S. w Ł. nie ma mocy wiążącej, a jego treść jest irrelewantna do faktografii niniejszej sprawy. Zatem o ile pismo to mogłoby przekonywać swoją treścią (zawartą argumentacją) lub autorytetem autora, to w tym konkretnym przypadku treść w sposób oczywisty nie przystaje do realiów sprawy. Tym samym nie ma ono dowodowo irrelewantne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.