I SA/Kr 375/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. sp. k. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w K.) decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. nr [...] odmówił M. K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, na treść art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wyjaśnił, że zgodnie z danymi w rejestrze REGON jako rodzaj przeważającej działalności wskazano działalność oznaczoną numerem PKD 49.31.Z. W związku z powyższym, stronie nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. wskazała, że prowadzi działalność w branży turystycznej w zakresie transportu osób oraz pośrednictwa turystycznego (kody PKD 49.39.Z oraz 79.11.A). Oba kody są zgłoszone w KRS, jednak nie widnieją na pierwszym miejscu jako kod przeważającej działalności. Na pierwszym miejscu znalazł się kod 49.31.Z z prostego powodu - kody ułożone są narastająco. Pomimo faktu, że faktyczne przychody generowane są z działalności objętej pomocą, pod uwagę wzięto tylko kod przeważającej działalności widniejący w KRS. Spółka wyjaśniła, że odmówiono jej umorzenia składek za listopad 2020 r., co w obecnej sytuacji praktycznie całkowitego przestoju i spadku przychodów o 95% ma duże znaczenie dla płynności finansowej spółki. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca spółka ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r. Istotne zatem jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność. Wprawdzie w myśl art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., lecz danych tych ZUS nie może przyjmować bezkrytycznie. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. W skardze skarżąca spółka podnosiła, że prowadzi działalność w branży turystycznej w zakresie transportu osób oraz pośrednictwa turystycznego (kod PKD 49.39.Z oraz 79.11.A). Oba te kody są zgłoszone w KRS jednak nie widnieją na pierwszym miejscu. Na pierwszym miejscu znalazł się kod 49.31.Z z tego powodu, że kody ułożone są narastająco. Skarżąca spółka wskazała także, że faktyczne przychody generowane są z działalności objętej pomocą. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się odpisy aktualne na dzień 4 marca 2021 r. z Krajowego Rejestru Sądowego, w których ujawniono wykonywane działalności gospodarcze (kody PKD), a jako przeważającą działalność wskazano kod PKD 49.31.Z (Transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), a także wskazany przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. kod PKD 49.39.Z. Według ZUS powyższe ma bezspornie świadczyć, że na dzień 30 września 2020r. przeważającą działalnością gospodarczą wykonywaną przez skarżącą spółkę była działalność oznaczona kodem PKD 49.31.Z. Według Sądu decydujące znaczenie w takiej sytuacji powinien mieć kod PKD faktycznie (rzeczywiście) wykonywanej działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r., a nie kod PKD wynikający z KRS (wskazany na pierwszym miejscu). W tym miejscu należy podkreślić, że w uzasadnieniu zamieszczono następujące stwierdzenie cyt. "Ustaliliśmy, że zgodnie z danymi w rejestrze REGON jako rodzaj przeważającej działalności wskazujecie Państwo działalność oznaczoną numerem PKD 49.31.Z". Tymczasem w aktach sprawy brak jest wydruku z rejestru REGON na dzień 30 września 2020 r., natomiast znajduje się, jak już wcześniej wskazano odpis z KRS aktualny na dzień 4 marca 2021 r. W ocenie Sądu przyjęty przez ZUS sposób wykładni art. 31zo ust. 10 i ust.11 ustawy o COVID-19 i tym samym sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy COVID-19 jest wysoce niewystarczający i nieproporcjonalny do skutków jaki wywołuje tj. pozbawienie prawa do zwolnienia z opłacania składek. Procedowanie w sprawie jest nie do zaakceptowania również w kontekście przepisów postępowania administracyjnego regulujących wydawanie decyzji administracyjnych. Przyjęty przez ZUS sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie powinien w efekcie prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, i co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur, na które ewidentnie postawił ustawodawca, nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy (naruszenie zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP). A w konsekwencji nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. W tym miejscu, zwracając uwagę na ewidentne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy (ZUS) obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nawet w minimalnym zakresie tych standardów nie dochowuje. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez stronę skarżącą w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 30 września 2020 r., ZUS winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. regulującego możliwość odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji żadnego w tym względzie stanowiska nie zawiera, jest wyjątkowo lakoniczne, oprócz przytoczenia treści art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID-19, zawiera de facto jednozdaniowe (przytoczone wyżej) uzasadnienie odmowy przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, które na dodatek nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym (odwołuje się do rejestru REGON, podczas gdy w aktach sprawy takiego dokumentu nie ma). Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić zatem należy jako wadliwe formalnie i przedwczesne, przyjęto bowiem, że strona skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że skarżąca spółka spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Zgodzić należy się zatem z zarzutami skargi, że takie rozumienie analizowanej regulacji niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID-19. W zaistniałej sytuacji, skoro nie było kwestionowane spełnienie pozostałych warunków zwolnienia określonych w tym przepisie, co najmniej przedwczesna była odmowa zwolnienia skarżącej spółki z opłacania składek ubezpieczeniowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2021 r. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych oraz art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.