I SA/Kr 396/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy P. W. na decyzję Zarządu Województwa z dnia 10 marca 2021 r., nr: [...], w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę. W odpowiedzi na ogłoszony konkurs [...], Gmina P. W. (wnioskodawca, strona skarżąca) złożyła w dniu 30 czerwca 2017 r. projekt nr: [...] pt. "Rewitalizacja Centrum: Wzmocnienie lokalnego potencjału terenu w centrum Gminy, poprzez zniwelowanie skutków degradacji". W wyniku przeprowadzonej oceny, projekt został umieszczony na liście rezerwowej projektów ocenionych i wybranych do dofinansowania w ramach konkursu nr [...] dla Działania 11.2 Odnowa obszarów wiejskich Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 (RPO WM) (Uchwała Nr 463/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z 20.03.2018 r.). Z uwagi na zwiększenie alokacji w ramach konkursu nr [...] oraz zgodnie z zapisami §35-36 Regulaminu konkursu, Zarząd Województwa Małopolskiego w dniu 5.11.2020 r. podjął Uchwałę Nr 1576/20 (o zmianie uchwały Nr 463/18 z 20.03.2018 r.), na mocy której projekt nr [...] został wybrany do dofinansowania w maksymalnej kwocie 1 190 125,24 zł. W związku z powyższym, uwzględniając znaczny upływ czasu od momentu złożenia i oceny wniosku o dofinansowanie dla przedmiotowego projektu oraz opierając się na zapisach § 37 Regulaminu konkursu, jak również na zapisach art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (na mocy której instytucja Zarządzająca programem operacyjnym uprawniona jest do sprawdzenia przed podpisaniem umowy czy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania), pismem znak: [...] z 9.11.2020 r. wnioskodawca został wezwany przez Instytucję Organizująca Konkurs (dalej: lOK) o przedstawienie stosownych wyjaśnień oraz dostarczenie wymaganych dokumentów, a szczegółowo wymienionych w wezwaniu, bez których nie jest możliwa kontraktacja projektu - do 4.01.2021 r. 23.12.2020 r. w Systemie e-RPO wpłynęło pismo przewodnie z wyjaśnieniami oraz Tabela wykaz zmian w ramach projektu nr [...] Zgodnie z przedstawionymi wyjaśnieniami zawartymi w załączniku pn. Aktualizacja danych zawartych we wniosku o dofinasowanie na potrzeby podpisania umowy o dofinansowanie projektu z 23.12.2020 r. podano, że "Beneficjent uzyskał wszystkie wymagane zgłoszenia i pozwolenia na budowę." Z kolei w załączniku do powyższego pisma pn. Tabela wykaz zmian w ramach projektu wskazano, że nastąpiła "Zmiana formuły projektu: Beneficjent uzyskał wszystkie wymagane zgłoszenia i pozwolenia na budowę." Ponadto wnioskodawca dostarczył również prawomocną decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z 26.09.2019 r. dla zamierzenia: zagospodarowanie terenu przy ul. [...] w P. W. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie budowy parkingu, placu zabaw, chodników i dojść pieszych, malej architektury oraz przebudowy koniecznej infrastruktury, istniejących sieci kolidujących z inwestycją, przebudowy instalacji przyłącza wody, oświetlenia i odwodnienia terenu jako elementu rewitalizacji centrum. Dostarczono także zgłoszenie robót budowlanych z 15.12.2020 r. dla zamierzenia: Budowa ażurowej pergoli w otoczeniu strefy inhalacyjnej tętni solankowej przy ul D. w P. W. jako element malej architektury oraz Zaświadczenie Starosty [...] po przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu z 18.12.2020 r. W związku z powyższym, Zarząd Województwa w rozstrzygnięciu z 10 marca 2021 r., nr [...], obecnie zaskarżonym do WSA w Krakowie, odmówił skarżącej gminie zawarcia umowy o dofinasowanie ww. projektu. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, że zgodnie z przedstawionymi wyjaśnieniami, jak również przedłożonymi dokumentami, wnioskodawca nie realizował projektu w ramach formuły "zaprojektuj i wybuduj", jak pierwotnie przewidziano w dokumentacji aplikacyjnej. W myśl zapisów Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...] Kryteria oceny w ramach kryterium oceny formalnej pn. Kompletność i poprawność wypełnienia wniosku i załączników ocenie w ramach kryterium podlega poprawność formalna wniosku o dofinansowanie, tj. prawidłowość wypełniania poszczególnych pól, a także kompletność informacji wymaganych regulaminem konkursu oraz instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Weryfikacji w ramach ww. oceny podlega: 1. czy wniosek o dofinansowanie został wypełniony zgodnie z instrukcją, 2. czy zostały przedstawione wszystkie wymagane załączniki, czy załączniki zostały przygotowane zgodnie z instrukcją. Na potrzeby oceny projektów w regulaminie konkursu wyodrębniono trzy tryby realizacji projektów: 1. Tryb realizacji projektu/ zadania wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę/ZRlD/zgłoszenia robót budowlanych/inne decyzji umożliwiającej realizację projektu/zadania (dalej zwany trybem Wybuduj). Tryb ten ma zastosowanie gdy projekt/zadanie dotyczy budowy obiektu kubaturowego dla którego to projektu/zadania Wnioskodawca posiada opracowaną dokumentację techniczną oraz ostateczne pozwolenie na budowę i planuje wybór wykonawcy prac budowlanych. 2. Tryb realizacji projektu/zadania w systemie "Zaprojektuj i wybuduj". Tryb ten stosuje się gdy projekt/ zadanie dotyczy budowy obiektu kubaturowego dla którego to projektu/zadania Wnioskodawca posiada opracowany program funkcjonalno-użytkowy i planuje zlecić wybór jednego wykonawcy zarówno w zakresie prac projektowych, jak również budowlanych. 3. Tryb realizacji projektu/zadania niewymagającego uzyskania pozwolenia na budowę/ZRID/zgłoszenia robót budowlanych/inne decyzji umożliwiającej realizację projektu/zadania oraz nierealizowany w systemie zaprojektuj i wybuduj. Tryb ten dotyczy w szczególności projektów/zadań polegających na dostawach np. mających na celu realizację imprez kulturalnych, opracowanie dokumentów planistycznych, etc. Tym samym ocena formalna obejmowała sprawdzenie, czy zostały dostarczone dla projektu adekwatne dokumenty w zależności od wybranego trybu realizacji projektu. Na etapie oceny formalnej Gmina P. W. zadeklarowała realizację projektu w trybie "Zaprojektuj i wybuduj", co skutkowało koniecznością przedłożenia obligatoryjnego załącznika w postaci Programu Funkcjonalno-Użytkowego dla inwestycji. W świetle zapisów formularza wniosku o dofinansowanie: "Projekt będzie realizowany w trybie zaprojektuj i wybuduj. Wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę/ZRID/ zgłoszenia robót budowlanych/innych decyzji umożliwiających realizację projektu/zadania. Na tym etapie wnioskodawca opracował Program Funkcjonalno- Użytkowy na cały zakres objęty przedmiotowym projektem". Tym samym przedmiotowe kryterium oceny formalnej zostało spełnione z uwagi na fakt, że przedłożono obligatoryjny załącznik w postaci PFU. Natomiast w ramach oceny merytorycznej przewidziano osobne ścieżki oceny dla projektów realizowanych w ramach konkretnej formuły, w tym Kryteria dla projektów typu "zaprojektuj i wybuduj". W ustalonej dla ww. kryterium punktacji nie przewidziano opcji dla sytuacji, kiedy projekt realizowany w trybie wymagającym pozwolenia na budowę nie dysponował na etapie oceny merytorycznej przynajmniej kompletnym projektem budowlanym, ze względu na fakt, iż takie zadanie otrzymałoby negatywną ocenę już na poprzednim etapie tj .etapie oceny formalnej. Opierając się na zapisach § 37 Regulaminu konkursu, jak również na zapisach art. 52 ust. 2 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tzw. ustaw wdrożeniowa), na mocy której Instytucja Zarządzająca programem operacyjnym uprawniona jest do sprawdzenia przed podpisaniem umowy, czy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, niedopuszczalna jest sytuacja zmiany trybu realizacji projektu (np. z przewidywanego trybu "zaprojektuj i wybuduj" na tryb z pozwoleniem na budowę, gdzie zaprojektowanie dokumentacji oraz roboty budowlane są zlecane osobnymi zamówieniami publicznymi) w stosunku do trybu zadeklarowanego w wniosku o dofinansowanie podlegającemu ocenie w ramach konkursu. Podjęcie prac inwestycyjnych w projekcie w zmienionym trybie realizacji jest niezgodne z przeprowadzoną oceną w ramach kryterium formalnego Kompletność i poprawność wypełnienia wniosku i załączników. Dopuszczenie przedmiotowego projektu do realizacji w oparciu o zmieniony tryb realizacji byłoby naruszeniem zasad konkursu, które zostały przedstawione powyżej. Zmiana trybu skutkowałaby dyskryminacją innych projektów oraz naruszeniem zasad równego traktowania beneficjentów. Reasumując, projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej Kompletność i poprawność wypełnienia wniosku i załączników, a zatem IZ zobligowana była do odmowy podpisania umowy z Gminą P. W. na realizację ww. projektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1. art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 46 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuprawnione wkroczenie w ustawowe kompetencje zadań Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa w zakresie wyboru projektów do dofinansowania; 2. art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuprawnione wkroczenie w ustawowe kompetencje zadań i uprawnień przypisanych komisji oceny projektów; 3. art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuprawnioną odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pomimo podjęcia przez Zarząd Województwa Małopolskiego Uchwały nr 1576/20 z 5 listopada 2020 r. zatwierdzającej listę ocenionych projektów oraz dokonującej wyboru projektów do dofinansowania, wśród których znajduje się projekt Gminy P. W.. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zasadnie odmówiono skarżącej gminie zwarcia umowy o dofinansowanie projektu, który uzyskał pozytywną ocenę i został wybrany do dofinansowania, a nie został dofinansowany z powodu ograniczenia dostępnych środków. W ocenie skarżącego odmowa zawarcia umowy powoduje, że doszło do dodatkowej, niezgodnej z przepisami i regulaminem konkursu, oceny projektu skarżącej, przy czym, jak zauważa skarżąca, gdyby uznać, że taka ocena jest dopuszczalna, to powinien przysługiwać od niej protest, a nie skarga do WSA. Nadto skarżący nie zgadza się także z merytorycznym uzasadnieniem odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie, gdyż uważa je za niezgodne ze stanem faktycznym. Rację w zaistniałym sporze należy przyznać IZ - Zarządowi Województwa. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, ze zm., tzw. ustawa wdrożeniowa) podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu (ust.1). Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 (ust. 2). Jak jednoznacznie wynika z powołanego powyżej przepisu art. 52 ustawy wdrożeniowej, a co słusznie podnosi organ, Instytucja Zarządzająca programem operacyjnym uprawniona jest do sprawdzenia przed podpisaniem umowy, czy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. W konsekwencji niedopuszczalna jest zmiana trybu realizacji projektu z przewidywanego trybu "zaprojektuj i wybuduj" na tryb "wybuduj" z pozwoleniem na budowę, w którym zaprojektowanie dokumentacji oraz roboty budowlane są zlecane osobnymi zamówieniami publicznymi w stosunku do trybu zadeklarowanego w wniosku o dofinansowanie podlegającemu ocenie w ramach konkursu. Podjęcie prac inwestycyjnych w projekcie w zmienionym trybie realizacji jest niezgodne z przeprowadzoną oceną w ramach kryterium formalnego Kompletność i poprawność wypełnienia wniosku i załączników. W związku z powyższym, rację ma IZ, że dopuszczenie przedmiotowego projektu do realizacji w oparciu o zmieniony tryb realizacji byłoby naruszeniem zasad konkursu. Jak wynika z akt sprawy, na etapie oceny formalnej Gmina P. W. zadeklarowała realizację projektu w trybie "Zaprojektuj i wybuduj", co skutkowało koniecznością przedłożenia obligatoryjnego załącznika w postaci Programu Funkcjonalno-Użytkowego dla inwestycji. W świetle zapisów formularza wniosku o dofinansowanie: "Projekt będzie realizowany w trybie zaprojektuj i wybuduj. Wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę/ZRID/ zgłoszenia robót budowlanych/innych decyzji umożliwiających realizację projektu/zadania. Na tym etapie wnioskodawca opracował Program Funkcjonalno-Użytkowy na cały zakres objęty przedmiotowym projektem". Tym samym przedmiotowe kryterium oceny formalnej zostało spełnione z uwagi na fakt, że przedłożono obligatoryjny załącznik PFU. Natomiast w kryterium oceny merytorycznej projekty oceniane są ze względu na stan przygotowania do realizacji. W ramach kryterium przewidziano osobne ścieżki oceny dla projektów realizowanych w ramach konkretnej formuły, w tym Kryteria dla projektów typu "zaprojektuj i wybuduj". W ustalonej dla ww. kryterium punktacji nie przewidziano opcji dla sytuacji, kiedy projekt realizowany w trybie wymagającym pozwolenia na budowę ("wybuduj") nie dysponował na etapie oceny merytorycznej przynajmniej kompletnym projektem budowlanym, ze względu na fakt, ież takie zadanie otrzymałoby negatywną ocenę już na poprzednim etapie tj. etapie oceny formalnej. Badając możliwość zawarcia umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, IZ - zgodnie z kompetencją przyznaną jej w art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – stwierdziła, na podstawie dokumentów, oświadczeń i wyjaśnień wnioskodawcy, że przyjęty do dofinansowania projekt został zmieniony w stosunku do wersji podlegającej ocenie formalnej, a to nastąpiła "Zmiana formuły projektu: Beneficjent uzyskał wszystkie wymagane zgłoszenia i pozwolenia na budowę." Przyznanie racji stronie skarżącej, że zmiana trybu projektu z "zaprojektuj i wybuduj" na "wybuduj", co do których warunki przyznania dofinansowania były inne (w ustalonej dla trybu "zaprojektuj i wybuduj" punktacji nie przewidziano opcji, żeby projekt realizowany w trybie wymagającym pozwolenia na budowę nie dysponował na etapie oceny merytorycznej przynajmniej kompletnym projektem budowlanym) skutkowałoby więc dyskryminacją innych projektów oraz naruszeniem zasad równego traktowania beneficjentów, z uwagi na fakt, że projekt na etapie oceny formalnej w przypadku wyboru trybu tradycyjnego "wybuduj" nie uzyskałby pozytywnego wyniku oceny formalnej (brak obligatoryjnego załącznika - wyciąg z dokumentacji technicznej dla projektu), a tym samym nie zostałby dopuszczony do etapu oceny merytorycznej. Reasumując, zasadnie IZ uznała, że projekt strony skarżącej nie spełnia kryterium oceny formalnej Kompletność i poprawność wypełnienia wniosku i załączników, a zatem zobligowana była do odmowy podpisania umowy z Gminą P. W. na realizację ww. projektu. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie, odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.