I SA/Kr 4/10

Sygn. akt I SA/Kr 4/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 marca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010r., sprawy ze skargi J. S., E. A., K. D., J. P. i W. R., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 30 października 2009r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych- decyzją z 12 lutego 2009 roku, znak [...] odmówił E. A., K. D., J. P., W. R. i J. S. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia do listopada 2003 roku. W podstawie prawnej powołano art. 83 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 11, poz. 74 ze zm.). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał na pismo wyżej wymienionych osób, które zawierało wniosek o rozłożenie na raty nieopłaconych składek oraz umorzenie odsetek. Następnie przedstawił ustawowe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę, wynikające z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że wobec płatnika- Zespołu Spółek Wodnych - postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne, co uprawniało do wydania decyzji o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązanie. Decyzjami z 10 lutego 2005 roku przeniesiono odpowiedzialności za zadłużenie płatnika na członków zarządu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał również, że nie została spełniona żadna z przesłanek umorzenia należności, wymienionych w art. 28 ust. 1 i 3 ustawy. Ponieważ nie zachodzi tożsamość osoby ubezpieczonej i płatnika, wykluczone jest także umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisów wykonawczych do tej normy. J. S., E. A., K. D., J. P. i W. R. złożyli w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podtrzymują wniosek o ratalną spłatę kwoty zaległości. J. S. w kolejnym piśmie wskazał, że twierdzenie o bezskuteczności egzekucji z majątku Związku Spółek Wodnych nie jest zgodne z prawdą. Podniósł okoliczności, związane ze swoim stanem zdrowia, nadto zwrócił uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydawał zaświadczenia, iż Związek Spółek Wodnych nie zalega z płatnościami, nie powiadomił też Związku o zaległościach. W odrębnym piśmie także W. R. wnosił o umorzenie odsetek oraz rozłożenie na raty zaległych składek, wskazując na ciężką sytuację finansową i rodzinną. Decyzją z 30 października 2009 roku, znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 83 ust. 4 oraz art. 28, art. 31, art. 32 i art. 123 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ omówił dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że pierwotnie wniosek dotyczył umorzenia odsetek, ale pismem z dnia 21 stycznia 2009 roku K. D. wniosła o umorzenie całej zaległej kwoty. Ponieważ ten wniosek był najdalej idący, on właśnie został rozstrzygnięty. Dalej organ wskazał, że umorzenie należności możliwe byłoby jedynie w razie stwierdzenia całkowitej jej nieściągalności, która ma miejsce po spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu, żadna z nich nie została w niniejszej sprawie spełniona. Skargę w terminie na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S., E. A., K. D., J. P. i W. R., domagając się zmiany decyzji i umorzenia należności. Skarżący podnieśli, że egzekucja z majątku Związku Spółek Wodnych nie mogła być bezskuteczna, skoro posiadał on majątek. Wskazali, że poborca skarbowy w październiku 2004 roku stwierdził, że Związek nie ma żadnego majątku, a samochód, należący do Związku, został zajęty przez komornika dopiero w 2006 roku. Zarzucili też, że z egzekwowaniem należności zwlekano do 2005 roku, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydawał zaświadczenia o braku zaległości. Skarżący podnieśli nadto, że są osobami starszymi i schorowanymi. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, iż zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i Prezes Zakładu nie określili dokładnie jego przedmiotu. Pismami z 8 grudnia 2008 roku (k. 2 – 3 akt administracyjnych) wszyscy skarżący wnieśli o rozłożenie na raty zaległych składek oraz umorzenie odsetek. Natomiast już pismem z 20 stycznia 2009 roku (k. 29) K. D. wniosła o umorzenie zaległości bez sprecyzowania, czy chodzi o całość należności, zaległe składki czy same odsetki. Wskazała co prawda, że działa w imieniu pozostałych stron, jednakże nie przedłożyła pełnomocnictwa ani też nie została wezwana przez organ administracji publicznej do wykazania swojego umocowania przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Wezwanie takie zostało do niej skierowane dopiero po wydaniu decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 23 lutego 2009 roku (k. 38 akt administracyjnych). Dopiero w piśmie z 2 marca 2009 roku (k. 40 akt), stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podpisanym przez wszystkich skarżących, pełnomocnictwo takie zostało udzielone, nadto znalazła się w nim prośba o rozłożenie należności na raty. W dalszych pismach J. S. (k. 50 i k. 64) wnosił o umorzenie całości należności, natomiast W. R. (k. 66 akt administracyjnych) - o umorzenie odsetek i rozłożenie zaległości na raty. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie umorzenia należności. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, mieszanie tych trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania z urzędu, nie jest dopuszczalne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2009 roku, sygn. akt I OSK 554/08, Lex Omega nr 518252). Sąd podziela również pogląd, zgodnie z którym rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku stron, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (tak Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001 roku, sygn. akt IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). Konsekwencją powyższego jest to, że organ, prowadzony postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi ustalić zakres zawartego w nim żądania. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym- na naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. Do takiego właśnie naruszenia doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ponieważ organ administracji publicznej nie doprowadził do sprecyzowania, czy strony chcą rozłożenia na raty czy umorzenia poszczególnych składników zadłużenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odniósł się co prawda do tego zagadnienia, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że został rozpatrzony wniosek w takim zakresie, jaki wskazała K. D., ponieważ był najdalej idący. W ocenie Sądu brak było podstaw do takiego założenia, skoro K. D. w momencie, kiedy składała pismo z wnioskiem "najdalej idącym", nie posiadała umocowania do reprezentowania pozostałych wnioskodawców. Nadto nieuzasadnione jest dokonywanie wyboru pomiędzy postępowaniem w przedmiocie umorzenia należności a postępowaniem w przedmiocie rozłożenia ich na raty, są to bowiem dwa odrębne tryby (art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), żądania nimi objęte opierają się na innych przesłankach. Co więcej, wniosek o umorzenie należności jest dalej idący w tym sensie, że rozstrzygnięcie takie polega na zwolnieniu strony od obowiązku zapłaty w ogóle, a nie jedynie udzielenia ulgi w spłacie, niemniej jednak – z uwagi na przesłanki umorzenia- jego uwzględnienie jest znacznie mniej prawdopodobne. Nie istnieje konkurencja pomiędzy tymi trybami, a wręcz przeciwnie- strona może dochodzić zarówno umorzenia należności, jak i jej rozłożenia na raty. W konsekwencji organ administracji publicznej naruszył również art. 29 ust. 1- 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w ogóle nie badając, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do rozłożenia należności na raty. Tym samym nie został zrealizowany obowiązek, o którym mowa w art. 7 k.p.a., stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Oba wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. W toku ponownego załatwiania sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien przede wszystkim ustalić, jaki jest zakres wniosku, wszczynającego postępowanie. Strony należy wezwać do sprecyzowania, czy ich żądanie obejmuje umorzenie, czy też rozłożenie na raty należności głównej, a także – umorzenie, czy rozłożenie na raty odsetek od niej. Organ winien przy tym pamiętać, że strony mogą skorzystać z każdej z tych możliwości. Dopiero po ustaleniu, jaki jest zakres żądania i zarazem przedmiot postępowania, organ dokona weryfikacji, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 28 lub art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a następnie podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.