I SA/Kr 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2021r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta K. - Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy w K. o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). W piśmie z dnia [...] lutego 2021r., nr [...], organ poinformował skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, gdyż nie prowadziła działalności gospodarczej określanej wymaganym kodem. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę, jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej, podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej, wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych, rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej, wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugą stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, najczęściej wskazuje się na brak równorzędności. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego, czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się owymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Prezydent Miasta K., poprzez Grodzki Urząd Pracy w K., negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy o COVID. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter ww. aktu, możliwość zaskarżenia informacji Prezydenta Miasta K., powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu, jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach, uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu, kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania, bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji, jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków, ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o którym mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020r. prowadzili działalność gospodarczą oznaczoną wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami m.in. 56.10.A. Wedle ust. 3 cyt. przepisu, oceny spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku aktu, wyrażonego przez Prezydenta Miasta K. w przedmiotowym piśmie, nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zze4 ust. 1, że: "Starosta może na podstawie zawartej umowy", wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie Sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020r. sygn. akt: II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., istotne znaczenie ma fakultatywność działania Prezydenta Miasta K.. Jak wskazano bowiem w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zze4 ustawy o COVID wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zze4 ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa, wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku, następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze, kwalifikując określone zachowanie organu, jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne, odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje, jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym, wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek, wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań, czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy, prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa, regulujące określoną instytucję, powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap, stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku, dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem, organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 744/17). Tytułem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że co prawda organ pouczył stronę skarżącą o prawie zaskarżenia "rozstrzygnięcia" do sądu administracyjnego, to jednak pouczenie to było błędne. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 11 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 228/16 oraz 24 marca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 314/16). Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. W konsekwencji, po rozpoznaniu skargi, Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.