I SA/Kr 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. (dalej: PMK, Organ egzekucyjny) orzekł o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. B. (dalej: Skarżący) w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 11 października 2018 r. nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wyjaśnił, powołując się na treść art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), że zawieszenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z uwagi na złożenie przez Skarżącego w dniu 15 listopada 2018 r. pisma zakwalifikowanego przez PKM jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny pouczył Skarżącego o braku możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia z dnia 22 listopada 2018 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie PMK. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium) postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 18 u.p.e.a. oraz art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli u.p.e.a. lub K.p.a. tak stanowi. Przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. nie daje jednak samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia. W myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., dlatego w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio stosuje się również art. 134 K.p.a. regulujący kwestię niedopuszczalności odwołania (analogicznie zażalenia). Dalej SKO wskazało, że stwierdzenie dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. W przeprowadzanym postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem dopuszczalność przedmiotową i podmiotową środka odwoławczego. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych ma miejsce w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, a także wówczas, gdy przepisy prawa wyłączają możliwość zakwestionowania postanowienia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność zażalenia ze względów podmiotowych obejmuje m.in. przypadek wniesienia zażalenia przez podmiot, który nie ma do tego legitymacji. W niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność przedmiotowa zażalenia, gdyż przepisy u.p.e.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, wydanego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Podsumowując SKO stwierdziło, że wobec wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postepowania złożone przez Skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której stwierdził, że na podstawie przepisu art. 34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie PMK w sprawie zawieszenia przysługuje zażalenie, dlatego postanowienie SKO z dnia 31 stycznia 2019 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 K.p.a., przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga z oczywistych względów jest całkowicie bezzasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, że Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie. Innymi słowy, zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu było sprawdzenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Skarżącego na postanowienie PMK w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawę materialnoprawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania wydanego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Z kolei według przepisu art. 141 § 1 K.p.a., stosowanym w postepowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a., wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia mogą być zaskarżane w drodze zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie - kiedy kodeks tak stanowi. Skarżący zakwestionował w drodze zażalenia postanowienie zawieszające postępowanie egzekucyjne wydane z powołaniem się na art. 35 § 1 u.p.e.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organ uczynił art. 35 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wyżej wskazanego przepisu następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ zatem nie ma obowiązku wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem z mocy prawa następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego, to zbędne jest wydawanie postanowienia. Skoro postanowienie jednak zostało wydane, to nie oznacza, iż tworzy ono określony stan prawny w przedmiocie zaskarżenia takiego postanowienia. W przedmiotowej sprawie PMK zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu z dnia 11 października 2018 r. nr [...] do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów złożonych w piśmie, które wpłynęło do PMK w dniu 15 listopada 2018 r. Analiza przywołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wskazuje, że w żadnym z tych aktów nie przewidziano możliwości zakwestionowania w drodze zażalenia postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesionymi zarzutami, skoro zawieszenie następuje z mocy prawa i stan taki powstaje niezależnie od tego, czy organ wydał, czy nie wydał postanowienia. Wydane zatem postanowienie nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Ustawodawca bowiem jednoznacznie przesądził, że postępowanie ulega zawieszeniu i jest to odmienna sytuacja od tej, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma miejsce na skutek wydania przez organ postanowienia kreującego stan zawieszenia tego postępowania (w trybie art. 56 u.p.e.a.). Skoro K.p.a., jak i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z wniesionymi zarzutami, bowiem stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje ono z mocy prawa, to także nie można przyznać prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego. Przywołany przez Skarżącego w skardze, przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. dotyczy postanowienia wierzyciela w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wydanego na podstawie art. 34 § 1, lub art. 34 § 1a u.p.e.a. Na takie postanowienie, przysługuje zobowiązanemu zażalenie na zasadzie art. 17 § 1, w związku z art. 34 § 2 u.p.e.a. Jednak jeszcze raz należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie PMK wydał postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., a to oznacza, że przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Końcowo nadmienić należy, że sąd administracyjny rozstrzyga wyłącznie w granicach sprawy, którą jest niedopuszczalność zażalenia. Nie ocenia natomiast w przedmiotowej sprawie zasadności prowadzonego postępowania. Na obecnym etapie tut. Sąd nie może badać zasadności zarzutów dotyczących egzekucji wobec Skarżącego, bowiem wykroczyłby poza granice sprawy. Z uwagi na złożone zarzuty, niewątpliwie strona ma prawo skorzystać ze środków zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia tych zarzutów, jak też wystąpić do organu egzekucyjnego z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Od wydanych w tej materii rozstrzygnięć będą przysługiwały środki zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Wówczas Sąd będzie władny ocenić zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wobec tego, że zaskarżone postanowienie SKO jest zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.