I SA/Kr 488/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Waldemar Michaldo WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił Z. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, na treść § 10 ust. 1 i § 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii CON/ID-19 i wyjaśnił, że we wniosku z dnia 1 lutego 2021 r. wnioskodawca oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 5610A. Zgodnie z danymi w rejestrze REGON przeważającą działalnością jest kod PKD 5510Z. W związku z powyższym, wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Z. P. zarzucił naruszenie art. 15zs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż klasyfikacja rodzaju przeważającej działalności dokonuje się na podstawie stosownego zapisu w rejestrze REGON lub CEIDG, a nie na podstawie faktycznie uzyskiwanych przychodów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ZUS, oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z deklaracji podatkowej PIT 36L za rok 2020 - dla wykazania faktu, iż jego dochód pochodzi jedynie z działalności gastronomicznej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 152, powoływanego dalej jako "rozporządzenie COVID-19"), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (ust. 3). Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne zatem jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność. Wprawdzie w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 (podobnie jak art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 na dzień 30 września 2020 r.), oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEDIG/REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Skarżący kwestionując decyzję ZUS wskazał, że jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie usług gastronomicznych klasyfikowaną dla celów statystycznych pod kodem PKD 56.10.A. Według wyjaśnień skarżącego kod PKD 55.10.Z został ujawniony w rejestrze REGON w związku z planowanym rozszerzeniem dotychczasowej działalności o świadczenie usług hotelarskich, której jednak do dnia dzisiejszego nie rozpoczął, na potwierdzenie czego załączył do skargi dowód w postaci dokumentu (PIT-36L). Z załącznika PIT/B wynika, że skarżący w 2020r. osiągał przychody i dochody wyłącznie z działalności prowadzonej w zakresie: Firmy Gastronomicznej "A. " s.c. oraz Restauracji Bistro "P. " s.c. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydruk z CEIDG i REGON, w którym ujawniono wykonywane działalności gospodarcze (kody PKD), a jako przeważającą działalność wskazano kod PKD 55.10.Z (Hotele i podobne obiekty zakwaterowania), która jednak według skarżącego nie była wykonywana. Według ZUS powyższe ma bezspornie świadczyć, że na dzień 30 listopada 2020r. przeważającą działalnością gospodarczą wykonywaną przez skarżącego (prowadzącego faktycznie działalność gastronomiczną) była działalność oznaczona kodem PKD 55.10.Z, a więc działalność, którą skarżący ogóle nie rozpoczął wykonywać. Według Sądu decydujące znaczenie w takiej sytuacji powinien mieć kod PKD faktycznie (rzeczywiście) wykonywanej działalności wg stanu na dzień 30 listopada 2020 r., czyli kod PKD 56.10.A wskazany przez skarżącego, który niewątpliwie mieści się w katalogu zwolnień z § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Przyjęty przez ZUS sposób wykładni § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie rozporządzenia COVID-19 jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w efekcie prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, i co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy (naruszenie zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP). A w konsekwencji nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia COVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca (taka sytuacja mogłaby wystąpić w sytuacji, gdyby skarżący wskazał kod PKD 55.10.Z). Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. W tym miejscu dodatkowo przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy (ZUS) obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 30 listopada 2020 r., ZUS winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. regulującego możliwość odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji żadnego w tym względzie stanowiska nie zawiera, jest wyjątkowo lakoniczne, oprócz przytoczenia treści § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, zawiera dwuzdaniowe uzasadnienie odmowy przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek bez chociażby odwołania się do § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19. Ze względów wskazanych powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić zatem należy jako wadliwe bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Zgodzić należy się zatem z zarzutami skargi, że takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis rozporządzenia COVID-19. W zaistniałej sytuacji, skoro nie było kwestionowane spełnienie pozostałych warunków zwolnienia określonych w tym przepisie, co najmniej przedwczesna była odmowa zwolnienia skarżącego z opłacania składek ubezpieczeniowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.